城鄉一體化建設的路徑選擇

城市與鄉村是兩個具有不同內涵的區域，不僅在經濟、社會、政治、文化和生活方式等很多方面完全不同，而且存在著磨擦和對立，但是，二者之間又相互依存、相互影響，同時相互之間還具有協調發展的內在要求。城鄉逐步走向融合一體，是社會經濟發展的必然趨勢，更是全面貫徹落實黨的十七大精神、推動我國經濟社會可持續發展的根本要求。

由于我國是一個農業大國，工農之間和城鄉之間反差頗大，基于我國城鄉二元經濟結構的固有特性，一些長期困擾“三農”問題的深層次矛盾根深蒂固，僅靠某種單一的政策和措施，試圖一蹴而就來推進城鄉一體化是不現實的。城鄉一體化建設是一個龐大的系統工程，是一項重大、深刻而又全面的社會變革，不僅需要思想觀念的創新，也需要政策措施的深刻變化，不僅是發展思路和增長方式的根本轉變，也是產業布局和利益關系的極大調整，不僅涉及到體制和機制的創新，還要求領導方式和工作方法的改進。為此，必須要在貫徹和堅持科學發展觀的基礎上，深刻認識和掌握城鄉一體化的科學內涵，緊密結合當前國內外經濟社會發展的實際，正確選擇一條適合我國國情的、具有中國特色的城鄉一體化建設的道路，才能加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。功能分區定位及一體化制度安排是

推進城鄉一體化建設的根本保障

推進城鄉一體化建設，關鍵是對城鄉一體化功能分區定位，形成城鄉一體化建設合力推進的運作機制和制度，即形成以城市拉力和農村自身動力的良性互動和有機集成為城鄉一體化的運作機制。

要按照，統籌城鄉經濟社會發展，全面推進城鄉一體化“構建和諧社會”的戰略思想，開展以“工業進園區、農業進基地、農民進新村”的推進路徑，形成“農村發展城鎮化、農業生產工業化、農民生活市民化”的城鄉發展一體化的合力機制和有效制度安排。推進城鄉一體化，不僅要解決當前失地農民和貧困農民的生產和生活問題，而且要通過有效的戰略舉措，使農村繁榮、農業增值、農民增收，必須要“科學規劃，政策導向，資金投入，有進有退，大力推進，系統配套，創新突破”，并形成一系列的一體化制度，以制度化、可操作的實施方案把構建城鄉一體化之間資金反哺農業機制、保護性反哺農業機制、技術反哺農業機制和產業關聯反哺農業機制落到實處，并輔助以有效的國家產業補償制度、國家土地補償制度、國家生態補償制度、國家自然災害補償制度以及國家社會補償制度。以制度化的舉措來加大推進城鄉一體化建設的力度。以制度化的配套方案和創新的探索來推進城鄉一體化的發展。

推進城鄉一體化，制度安排是保障，科學實施是關鍵。為此，不僅要大力推進城鄉規劃一體化，城鄉政策措施一體化，城鄉產業布局一體化、城鄉就業和社會保障一體化，城鄉基礎設施建設一體化、城鄉社會事業一體化、城鄉居民身份和享受的公共產品和服務一體化等一體化制度和措施，還必須以進一步解放思想，實事求是為前提，努力探索和實踐創新的發展思路和開拓性的運作路徑，只有這樣，才能收到事半功倍的發展績效。

農業產業化是推進城鄉一體化的有效途徑

“農業產業化”，強調的不僅僅是農業直接生產的產業化，而且要在延長和發展農業加工鏈條上實現產業化，在鏈接第二、三產業上實現產業化，在鏈接市場上實現產業化。要使農產品經過綠色化生產、有機化加工、物流化營銷、放心化消費，實現農產品使用價值與價值的互換，完成從產品到貨幣的跳躍，從而最終實現農業整體上的產業化。

當前，在市場經濟條件下，我國農產品流通和市場的產業化已成為農業產業化的“瓶頸”。在農業不斷增產的同時，農產品流通和市場的產業化受阻，農產品就不能有效地轉化為貨幣，農民不能相應地增收。農業要改變“弱勢產業”的現狀，提升農業的地位，就必須推動第二產業向第一產業的農業延伸，以第二產業催化、拉動第一產業的發展；必須推動第三產業所提供的各種服務向第一產業的農業內化，以第三產業構建農產品流通和進入市場的高速公路。以提高農業的綜合競爭能力，從而使農業更多地分享到社會平均利潤，可見，農業的產業化強調的不是農業某一生產、流通、消費過程及環節的產業化，而是全過程的產業化。因此，在推進城鄉一體化的進程中，我們不僅要注重農業在生產領域中的區域化合理布局、專業化科學生產、企業化高效管理，以形成規模化的生產體系，而且，要注重在流通領域形成農副產品的現代物流體系，以使農村千家萬戶生產的農副產品集成物流和商流，滲透到國內外的大市場，在加工領域形成農副產品的新型先進的加工業體系，以使農業生產鏈條延伸到第二產業；在農業服務領域形成社會化的服務體系，為農業的產前、產中和產后提供社會化和市場化的服務，尤其是在優良品種引進、培育和“綠色農產品”的開發、加工等方面，要為農產品進入國內外大市場提供優質服務。

都市農業是描進城鄉一體化的樞紐

都市農業是一種新型農業，是在城鎮與鄉村的交互、混生帶應運而生，是融現代城市、現代農業、鄉村文化、觀光休閑以及環保教育、農事體驗于一體的具有復合性功能的產業系統。都市農業的發展不僅有助于農業鏈條向二、三產業的多向延伸，使農民有可能參與二、三產業平均利潤的分享，而且還有助于夯實小城鎮和小集鎮的產業基礎，模糊城鄉的功能邊界，促進城鄉相融。因此，在推進城鄉一體化的建設進程中，要從都市社會經濟發展和都市建設對農業產業的多種需求出發，積極推動農業產業化多向延伸和拓展，使原先僅局限于生產保障型的城郊農業，迅速轉型為融綠色產品，生態建設，文化教育、休閑旅游、示范輻射等多功能于一體的都市農業，使一、三產業在都市農業的發展中率先實現互動。

目前，我國都市農業在結構上應進行卓有成效的調整和升級，避免同質性的“農家樂”。都市農業應該有各自的特色和比較優勢。俗話說，“有特色的才是優勢的”。我們應借鑒國外都市農業發展的教訓和成功經驗，以結構調整和升級，實現都市農業發展模式的多元化，差別化和現代化。要抓住都市農業發展中的“亮點”，因勢利導、因地制宜、因時制宜地通過市場和政策的引導和示范作用，使種植，養殖大戶們以產權和利益為紐帶，相互配合，發揮各自專長，取長補短，用現代市場經濟的觀念，按照“三次產業互動，城鄉經濟交融”的思路，創造都市農業的各種運作模式，使各類城市所帶的郊區農村和農戶在就地實現城市化的同時，為本地培植財源，稅源和新的產業增長點。

精美工業化矗描進城鄉一體化的根本動力

當前，經濟發展形態正逐步由工業化向信息化過渡。即由注重物質，勞動密集投入的粗放型生產方式，向注重知識，信息密集投入的集約型生產方式過渡，這無疑是區域經濟跨越式發展的戰略性機遇，更是推進城鄉一體化的根本動力，新型工業化不僅可以通過自身的產業擴張張力，輻射、鏈接、裂變以及吸納一產和三產，帶動一產和三產的發展，而且可以通過自身的社會化集成系統機制，在城鄉之間架起區域發展的紐帶和橋梁。

在新型工業化推進城鄉一體化的進程中，既要跟上高科技發展的步伐，又要防止技術升級過程中的“虛高度化”，不要片面追求高新技術產業的發展。而忽視經濟效益和社會效益，此外，在發展高科技制造業的同時，還應注重運用高科技來整合勞動密集型的傳統制造業，以形成合理的制造業結構和加工工業結構，并在此進程中，促進城鄉勞動力的充分就業。

城鎮化是推進城鄉一體化的發展平臺

圍繞大中小城市發展衛星城鎮和衛星集鎮，這是促進城鄉居民安居樂業的發展平臺，實施城鎮化發展戰略。一要首先進行發展模式定位，要從實際出發，結合本地情況，選擇適宜的小城鎮內涵化的發展模式，小城鎮內涵化的發展模式主要有：以主導產業為對象，發展服務主導型小城鎮，以龍頭企業為主體。發展加工主導型小城鎮，以專業市場為依托，發展市場主導型小城鎮，以對外交流為重點，發展開放主導型小城鎮，以農牧業科技革命為動力，發展科技主導型小城鎮。二要正確處理小城鎮內涵式發展與外延式發展的辯證關系。要改變當前小城鎮發展中存在的盲目外延擴張、數量增加的不足，正確處理好小與大的關系，在大局中考慮小城鎮建設，處理好共性與個性的關系，在共性中突出個性，處理好近期和遠期的關系，在建設前做好論證與可行性分析，處理好用地與節地的關系，在規劃中節約用地。三要科學選擇小城鎮內涵發展的新途徑。從發展戰略上，要把可持續發展戰略寓于小城鎮的建設之中，實現小城鎮和鄉鎮企業的有機結合，從發展與完善市場經濟角度來推進小城鎮建設，以夯實基礎設施來保障小城鎮發展的穩健性。四要把小城鎮建設與鄉鎮企業，農業產業化經營有機結合起來，形成小城鎮發展的產業基礎，通過延長農業產業化鏈條來增加城鎮居民收入。要不斷促進小城鎮的功能開發和內涵的豐富，考慮小城鎮產業的進入與市場的培養，注意增加進入小城鎮的人口及其消費水平的提升，使產業進園，農民進鎮。五要大力發展完善村鎮交通、通訊、電力基礎設施，使進鎮的農民能在小城鎮享受到城市的文明。

農地合理流轉是推進城鄉一體化發展的杠桿

隨著現代城市化、城鄉一體化和農業產業化的進程，土地要素將日益成為稀缺的資源。有效推進農村土地的合理流轉，不僅有利于合理配置寶貴的土地資源，而且有利于農業產業化和農民收入的穩定增長，同時也是推進城鄉一體化的杠桿和促進農地資源再配置的一個重要方面。推進農村村土地的合理流轉，關鍵在于土地流轉制度規則的合理化和科學化，尤其要在政策上防范農民失地后的各種風險。如果農民在農地的流轉中失去了土地流轉收益，又沒有最基本的生活保障，勢必會引起新的社會不穩定。對此，政府有關部門應進一步細化農地合理流轉的制度規則：一是要嚴格控制大面積農戶承包經營的土地被入股或長期租賃到公司進行產業化運作，二是要穩定和保護農戶的土地承包經營權，三是要鼓勵和推進農地的年租和短期租賃制，使農地流轉的收益權成為現實收益權，即讓農戶在土地流轉中得到現實的貨幣，四是要遵循“失地不失利，失地不失業，失地不離鄉”的思想。農地流轉模式應使這些農戶既獲得農地合理流轉的收益，又使流出土地的農戶繼續發揮勞動積累對資源和資金的部分替代作用，并從中獲得一份作為農業工人的勞動收入。此外，還要防止農地大面積地以租地形式轉化為非農用地，防范由此而危及農業和糧食安全的同時，又導致土地規劃的破壞和大量土地稅費流失現象的發生。

提高農村基層干部的積極性和領導執行力是推進城鄉一體化的基本動力

在推進城鄉一體化建設的進程中，廣大干部特別是農村基礎干部的積極性、領導方式和執行力至關重要，目前，由于農村深層次矛盾的不斷暴露和顯化，農村基層干部的工作面和工作難度越來越大。諸如失地農民的再就業和失地農民的利益補償，還有像稅費減免、農村義務教育、農村醫療保障制度缺失等等這樣一些高難度問題，并非農村基層干部僅靠工作熱情和做耐心細致的思想工作就能解決的。因此，應該構建符合當前農村工作實際的對農村基層干部的激勵與約束機制，以調動農村基層干部的積極性，強化領導力和執行力，從而使推進城鄉一體化的基層工作有一支強大的高素質隊伍來落實。同時，目前的農村基層工作由于缺乏財力的保障，形成“巧婦難為無米之炊”的尷尬格局。因此，在推進城鄉一體化的進程中，要增強農村基層工作的力度，在鼓勵農村基層干部按照實踐“三個代表”重要思想的要求、勇于奉獻和保持艱苦奮斗精神的同時，要適當增加農村基層工作的經費，適當提高農村基層干部的待遇，以通過精神和物質的雙重激勵與約束，進一步調動農村基層干部的積極性。同時，要通過引進、招聘和選留大學畢業生等來改善農村基層干部隊伍的知識結構和素質結構，包括鼓勵高校和科研院所的研究生到農村基層去掛職鍛煉。要加大對現有農村基層干部的各種培訓力度，以提高他們的素質和駕馭農村基層工作復雜化局面的能力。

構建城鄉一體化社會保障體系是城鄉一體化建設的基石

建立城鄉一體化的社會保障體系是我國社會保障制度建設的長遠目標，也是城鄉一體化建設的基礎工作。就目前條件而言，雖然實現這一目標客觀上尚有很大困難，伹在現有基礎上積極探索一些具體制度的創新，更具有可行性。

一要科學規劃，循序漸進，充實提高完善農村社會保障項目。按照健全體系、擴大覆蓋、提高標準和完善制度的要求，推進農村社會保障體系建設，促進農村社會保障內容有新完善、覆蓋有新拓展，水平有新提高。為此，應妥善處理好以下幾個關系：一是處理好國家、集體、個人三者之間的利益關系。要在國家的支持和幫助下，依靠社會力量和社區組織來發展社會保障事業，進一步推進社會保障社會化，強化農民積極參與意識。二是處理好農村社會保障體系與城市社會保障體系的關系。長遠目標應實行城鄉統一的一體化社會保障體系，近期既要正視這種差別的現實存在，又要努力縮小差別。特別在制定農村社會保障辦法時，應對參保農民轉移到城鎮后其社會保障關系如何向城鎮社會保障體系接軌做出明確規定。三是處理好保障需要與保障可能的內在關系。保障項目、保障辦法、保障水平等要切實可行，既與各方面承受能力相適應，又能有效保障人民群眾的基本生活水平。四是處理好物質保障與服務保障的關系。既要搞好物質上的基本生活保障，又要完善社會保障服務，建立一個功能齊全、覆蓋面廣、規范透明的農村社會保障信息服務網絡。五是政府部門應處理好社會保障制度與其他轉移支付之間的關系。國家財政可以根據財力的狀況，在逐步建立農村社會保障制度的同時，加大財政轉移支付力度。

二要多渠道籌措農村社會保障資金。社保資金是農村社會保障的核心問題。目前，國家的投入主要有三項，即救災、特困戶生活救濟和優撫補助，但由于農村人口多，國家財力有限，單純依靠國家財政來開展社會保障工作，顯然極不現實。這就要求廣拓渠道，多形式籌措社會保障資金。要解決農村社會保障資金問題，可借鑒城市籌措社會保障資金的經驗，采取如下措施；一是通過有關政策制度強化農村集體對保障資金的投入；二是采取政府積極引導和農民自愿相結合的原則，在一定范圍內推行強制性養老保險和養老儲蓄；三是建立個人社會保障賬戶，不論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會保障的積極性。

就當前矛盾十分突出的失地農民社會保障而言，一是堅持市場化方向，逐步提高土地征用補償費標準，建立合理的利益補償和分享機制。土地征用補償應充分考慮農村經濟發展水平和農民收入增長的實際情況，逐步提高土地征用補償費標準，補償標準應不低于農民被征地后補償費全部進入社保后能領到的城市居民最低生活保障金；二是對除純公益性項目用地以外的征地項目，應讓農民分享征地的增值收益或土地直接參與市場交易的收益；三是設立失地農民社會保障制度專項基金，確保失地農民養老保障制度的運轉。

三要確保農村社會保障制度規范化和法制化。目前，農村社會保障中存在的基金來源不規范、投保賬戶混亂以及擠占、挪用“農保”基金等違規現象，這與缺乏一套行之有效的社會保障法規有很大關系。為此，要實行統一規范、統一管理，消除條塊分割的狀態，由政府設置權威機構負責制定農村社會保障制度、規劃、收支標準、實施辦法，指導地方組織實施具體保障項目，監督農村社會保障基金的征繳、管理和發放。在具體執行上，要依靠基層政權組織及群眾性管理組織，分級分類負責各地區的具體社會保障事務的管理、執行和監督，努力建成分工協作的社會化、法制化的社會保障網絡，依法建立農村社會保障制度，籌集社會保障基金，確保基金使用的安全、高效。從法律上確認農村社會保障在農村經濟與社會發展中的地位和作用，明確社會轉型期農村社會保障的性質、對象和內容標準，規范農村社會保障執行者的職責和參保者的權利和義務。

四要加強宣傳教育，提高農民參加社會保障的意識。加強宣傳教育的力度，結合農村家庭面臨的實際情況，做好示范、總結工作，使農民真正清楚參保的好處。特別應向農民宣傳、解釋參保繳費與繳納各種集資費用的性質完全不同，讓農民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納保險金的預期收益，清楚參加“農保”具有收益性、可靠性和規范性，是對相當脆弱的土地保障和家庭保障的有益補充。在條件比較差的地區，可鼓勵商業保險公司積極發展“農保，業務，政府應給予政策扶持和稅收減免，以便使富裕農民、自我保障意識強的農民先參保，一方面減輕他們的生活風險，提高生活水平和生活質量，另一方面也可起到示范作用，帶動其他農民在條件許可的情況下積極參保。

編輯 柯 妍