中國公共資源管理存在的問題及對策

摘要：中國公共資源管理中存在的主要問題包括公共資源產(chǎn)權(quán)制度缺失、公共政策執(zhí)行過程中公共利益的偏離、公共資源政策工具體系存在缺陷、公共資源市場化配置監(jiān)管缺位等幾個方面。為此應(yīng)該采取相應(yīng)的對策，即建立健全公共資源產(chǎn)權(quán)制度、強(qiáng)化公共政策執(zhí)行的目標(biāo)指向——維護(hù)公共利益、建立并完善公共資源政策工具體系、構(gòu)建公共資源市場化配置監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：公共資源管理； 公共資源產(chǎn)權(quán)制度； 公共政策工具

中圖分類號：F205 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）05-0079-03

一、 引言

公共資源是指自然生成或自然存在的資源，它能為人類提供生存、發(fā)展、享受的自然物質(zhì)與自然條件，這些資源的所有權(quán)由全體社會成員共同享有，是人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同所有的基礎(chǔ)條件，包括空氣資源、水資源、土地資源、森林資源、草地資源、濕地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等。公共資源盡管有其社會成本，但是往往不被生產(chǎn)者所重視。人們會利用公共資源進(jìn)入的經(jīng)濟(jì)成本為零的便利，達(dá)到收益最大化的目標(biāo)。所以，公共資源經(jīng)常被過度使用，造成“公共資源的悲劇”。比如，中國最大的淡水湖鄱陽湖目前由于失靈的禁漁制度而面臨著嚴(yán)峻的生態(tài)威脅，流域管理體制的失效導(dǎo)致黃河斷流形勢的愈演愈烈，北方草原牧區(qū)因牲畜超載而加劇土地荒漠化和沙塵暴，對煤炭資源的過度爭奪和粗放開采導(dǎo)致了屢禁不止的礦難頻發(fā)，等等。這些“公地悲劇”是中國目前資源環(huán)境正面臨著巨大壓力的一個個縮影，透過它，我們可以認(rèn)識和反思二十多年來構(gòu)筑起來的“中國經(jīng)濟(jì)奇跡”背后的沉重代價。實(shí)際上，中國過去二十多年來的高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展是不斷向自然資產(chǎn)拼命索取和透支的過程。[1]當(dāng)前，急劇推進(jìn)的工業(yè)化和城市化過程造成了人口與資源矛盾的空前尖銳，產(chǎn)生了大規(guī)模的生態(tài)破壞和十分嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，形成了中國歷史上最大規(guī)模的“資源危機(jī)”和“生態(tài)赤子”。

實(shí)際上，公共資源的管理問題歸根結(jié)底要從制度（公共政策工具）的角度來探尋。公共資源問題是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的重要命題，也是經(jīng)濟(jì)生活中備受矚目的熱點(diǎn)問題和難題，更應(yīng)在政府各項重大議程中占有極其重要的位置。作為一種經(jīng)濟(jì)行為，公共資源的管理有其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)規(guī)律性，但不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化環(huán)境又會對特定經(jīng)濟(jì)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生重要影響。在國內(nèi)外公共資源管理理論與實(shí)踐演進(jìn)的背景下對中國公共資源管理存在的問題及對策進(jìn)行研究，對正處于改革關(guān)鍵期的中國顯得尤為迫切，而這在此前并沒有得到系統(tǒng)性的研究。

二、 中國公共資源管理面臨的四大問題

由于復(fù)雜的歷史原因，在中國，公共資源問題顯得尤為突出。歸納起來，主要體現(xiàn)在四個方面：公共資源產(chǎn)權(quán)制度缺失、公共政策執(zhí)行過程中公共利益的偏離、公共資源政策工具體系存在缺陷、公共資源市場化配置監(jiān)管缺位。

（一）公共資源產(chǎn)權(quán)制度缺失

著名產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家常修澤指出，當(dāng)前中國公共資源產(chǎn)權(quán)制度的缺陷在產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易度和產(chǎn)權(quán)保護(hù)四個方面均有表現(xiàn)。[2]

公共資源產(chǎn)權(quán)界定制度的缺陷突出表現(xiàn)在未能清晰界定公共資源產(chǎn)權(quán)主體除所有權(quán)以外的其他經(jīng)濟(jì)權(quán)利。如三大石油集團(tuán)中僅一家集團(tuán)在“十五”期間利潤年均增長速度達(dá)到28.3%，面對如此豐厚的利潤，是否存在“公共利益部門化”、“公共利益單位化”的問題？又如西部地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面做了諸多貢獻(xiàn)，包括生態(tài)公益林的建設(shè)以及各種“禁止開發(fā)”的自然保護(hù)區(qū)等，但卻未能獲得與這種“環(huán)境貢獻(xiàn)”相對稱的收益。

公共資源產(chǎn)權(quán)配置制度的缺陷主要是中央和地方資源產(chǎn)權(quán)關(guān)系的配置不當(dāng)，集中表現(xiàn)在對資源屬地應(yīng)擁有的開發(fā)權(quán)和收益權(quán)上。比如，西部某地是國內(nèi)著名的礦產(chǎn)資源富集區(qū)，隨著西部開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，該市的煤炭和石油天然氣資源得以大規(guī)模開發(fā)，“十五”期間上繳中央、省及留存的全部財政收入合計翻了近3番。但由于上繳比例過大（約占2/3左右），導(dǎo)致該市12個縣市區(qū)中仍有10個國家扶貧重點(diǎn)縣，2個省級扶貧重點(diǎn)縣，貧困人口為全省之冠。

資源價格成本構(gòu)成和形成機(jī)制缺陷的核心就是價格制度問題，突出表現(xiàn)在資源價格成本構(gòu)成和價格形成機(jī)制兩個方面。目前中國大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)，特別是國有企業(yè)，礦業(yè)權(quán)是無償獲取的。據(jù)不完全統(tǒng)計，在15萬個礦業(yè)企業(yè)中，有13萬個礦業(yè)企業(yè)是通過行政劃撥的無償方式得到的。資源價格形成機(jī)制的不合理問題表現(xiàn)在三個方面，即資源價格該市場化的未市場化，導(dǎo)致價格的市場化形成部分占比偏低；“已市場化”與“未市場化”兩部分并存，形成價格“雙軌制”；即使在有償交易部分，權(quán)力部門仍然處于“雙重壟斷”地位。

從當(dāng)前實(shí)際情況看，公共資源產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，突出表現(xiàn)在對農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)不力上。當(dāng)前，在這方面，土地征用隨意性強(qiáng)，范圍不斷擴(kuò)大，對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，補(bǔ)償款拖欠、克扣、截流等問題屢屢發(fā)生，使農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。據(jù)國土資源部公布的數(shù)據(jù)，僅2006年前5個月，國土資源部門就立案2萬多起，涉及土地1萬多公頃，同比上升兩成，其中相當(dāng)一部分是農(nóng)民的土地。

（二）公共政策執(zhí)行過程中公共利益的偏離

公共利益作為一個富含價值的概念，在絕大多數(shù)情況下，人們用來指代政府正當(dāng)追求與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在某種意義上，這個概念的使用往往意味著同義重復(fù)。公共利益就是指政府可以做的事情，反之亦然。更具體地說，公共利益一般被用來泛指某些影響所有人并受到普遍承認(rèn)的利益，如國防、國家基礎(chǔ)建設(shè)、公共道路交通、水利、能源、公共衛(wèi)生、科學(xué)文化教育及體育事業(yè)等公共設(shè)施、災(zāi)害防治、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)等。

2007年3月，國務(wù)院總理溫家寶在政府工作報告中指出：“食品藥品安全、醫(yī)療服務(wù)、教育收費(fèi)、收入分配、社會治安、安全生產(chǎn)等方面還存在群眾不滿意的問題，土地征收征用、房屋拆遷、企業(yè)改制、環(huán)境保護(hù)等方面損害群眾利益的問題仍未能根本解決。” 政府工作報告以列舉的方法指出危及公共利益的事件涉及公共政策的多個領(lǐng)域。

公共決策不管其內(nèi)容和方式如何表現(xiàn)，都應(yīng)該以公共利益為基本的價值取向，這是由我國政府的“為人民服務(wù)”的性質(zhì)和宗旨所決定的。但在實(shí)際中由于各種復(fù)雜的原因，使公共決策偏離了公共利益的根本目標(biāo)，給公共領(lǐng)域帶來了一系列的困境：公共產(chǎn)品的分配不公以及公共資源的枯竭、公眾參與度的日益降低、國家運(yùn)作與市民社會距離的擴(kuò)大等。公共決策偏離公共利益的趨向必然逐步瓦解公眾對政府的信任，侵蝕政府的合理性與合法性基礎(chǔ)，導(dǎo)致社會公平和正義的喪失。

（三）公共資源政策工具體系存在缺陷

一般來講，公共資源規(guī)制有效性約束體系的構(gòu)成包括課征矯正性稅收、提供矯正性補(bǔ)貼、創(chuàng)造公共資源產(chǎn)權(quán)市場、實(shí)行直接的規(guī)制等幾個方面。我國現(xiàn)行的公共資源政策工具體系存在一定的缺陷，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1. 公共規(guī)制工具過于單一，政策效果難以保證。很長時間以來，我國的公共資源保護(hù)仍然過于倚重行政手段，而經(jīng)濟(jì)手段利用不足，且政策措施總體上屬于“末端”治理的排污治理制度。雖然我國也進(jìn)行了排污權(quán)交易試點(diǎn)、實(shí)行稅收優(yōu)惠政策等經(jīng)濟(jì)性手段優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量，但是政策體系中發(fā)揮主要作用的仍然是行政強(qiáng)制和排污收費(fèi)制度。單一的規(guī)制手段存在諸多的缺陷，政府規(guī)制失效時常發(fā)生。

2. 公共資源保護(hù)收費(fèi)制度不完善，政策效果受限。2003年我國以行政法規(guī)的形式重新規(guī)范了我國排污收費(fèi)制度。經(jīng)過多年的實(shí)踐，我國排污收費(fèi)制度存在的問題也逐漸凸顯，集中體現(xiàn)在：收費(fèi)對象不全面，僅對超過國家或地方標(biāo)準(zhǔn)的排污企業(yè)單位征收排污費(fèi)；收費(fèi)范圍狹小，使得許多自然資源基本處于任意、無償使用的狀態(tài)；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，表現(xiàn)在收費(fèi)數(shù)額大幅度低于治理成本；管理體制上排污費(fèi)收入主要?dú)w地方財政，中央財政不參與對排污費(fèi)的分配，削弱了中央對排污費(fèi)的調(diào)控能力。

3. 公共資源保護(hù)稅制不健全，導(dǎo)向作用不突出。我國稅收制度中尚未設(shè)立以保護(hù)環(huán)境為課征目的獨(dú)立稅種，因此難以形成專門用于公共資源保護(hù)的穩(wěn)定的稅收收入來源，弱化了稅收在公共資源保護(hù)方面的作用。另外，與保護(hù)生態(tài)環(huán)境有關(guān)的稅收規(guī)定不夠完善，不能很好的起到遏制資源浪費(fèi)的作用。以資源稅為例，資源稅開征晚、征稅范圍狹窄，只涵蓋7種資源品。而且現(xiàn)行資源稅的稅率過低，各檔之間差距過小，只是部分地反映了資源的級差收入，這也使應(yīng)稅資源的市場流通價格不能反映其內(nèi)在價值，造成資源的過度使用。資源稅計稅依據(jù)也不合理，計稅依據(jù)為銷售數(shù)量和自用數(shù)量，使企業(yè)對開采而無法銷售或自用的資源不付任何稅收代價。

（四）公共資源市場化配置監(jiān)管缺位

在公共資源市場化配置的實(shí)踐中，盡管各地創(chuàng)造了多種多樣的具體方式方法，但招標(biāo)拍賣無疑最具典型意義。然而，對其監(jiān)管還存在諸多問題。現(xiàn)行招標(biāo)拍賣掛牌制度運(yùn)行存在“乘數(shù)效應(yīng)”，產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)傳遞績效。[3]由于經(jīng)濟(jì)體制、政治體制，特別是招標(biāo)拍賣自身的發(fā)展歷史等原因，我國招標(biāo)拍賣在實(shí)施中存在諸多不足。僅從公共資源招標(biāo)拍賣監(jiān)管體制的角度看，不僅監(jiān)管體制本身不完善，而且相關(guān)運(yùn)行機(jī)制亦不順暢。在現(xiàn)實(shí)的招標(biāo)投標(biāo)中，地方保護(hù)、行業(yè)壟斷、規(guī)避招標(biāo)、以權(quán)謀私及各種腐敗現(xiàn)象等問題不斷出現(xiàn)，主要是現(xiàn)行招投標(biāo)監(jiān)督體制的制度缺陷導(dǎo)致，例如監(jiān)督人與招標(biāo)人同體，甚至與投標(biāo)人同體，對招標(biāo)人、投標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)等相關(guān)人員的監(jiān)督尚未形成完整體系。

我國于1997年1月1日實(shí)施的《拍賣法》第5條只規(guī)定了“國務(wù)院負(fù)責(zé)管理拍賣業(yè)的部門對全國拍賣業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理。省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和設(shè)區(qū)的市的人民政府負(fù)責(zé)管理拍賣業(yè)的部門對本行政區(qū)域內(nèi)的拍賣業(yè)實(shí)施監(jiān)督管理”，根本未明確拍賣行業(yè)的全國統(tǒng)一的監(jiān)管部門。在具體的監(jiān)管中，既有行業(yè)的主管部門監(jiān)管如煙草專賣局對煙草拍賣行的監(jiān)管，也有地方政府部門對拍賣的監(jiān)管，而且各地的主管部門亦不盡相同，譬如即便同在一省的沈陽和大連，前者規(guī)定拍賣的行業(yè)主管部門為沈陽市商委，而大連則為該市工商局。[4]多頭管理的格局并未從根本上改變，監(jiān)管的越位和缺位現(xiàn)象頗為普遍，影響了監(jiān)管機(jī)能的有效發(fā)揮，削弱了政府對拍賣的監(jiān)管力度，導(dǎo)致拍賣市場運(yùn)行不規(guī)范嚴(yán)重影響了拍賣行業(yè)的健康有序發(fā)展。

三、 加強(qiáng)中國公共資源管理的對策措施

面對中國公共資源管理存在的主要問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該要從以下幾個方面來采取對策措施，即建立健全公共資源產(chǎn)權(quán)制度、強(qiáng)化公共政策執(zhí)行的目標(biāo)指向——維護(hù)公共利益、建立并完善公共資源政策工具體系、構(gòu)建公共資源市場化配置監(jiān)管體系。

（一）建立健全公共資源產(chǎn)權(quán)制度

由于中國長期以來對資源產(chǎn)權(quán)的認(rèn)識單一、絕對，一味強(qiáng)調(diào)國家對資源的絕對權(quán)利和控制，造成很多資源產(chǎn)權(quán)缺失或不完整，應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)權(quán)的不同屬性來劃分產(chǎn)權(quán)權(quán)力的歸屬，相應(yīng)增加地方和個人的權(quán)力。在對資源產(chǎn)權(quán)分解時，應(yīng)實(shí)行使用權(quán)獲得有償化，資源經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場化，以增強(qiáng)資源的競爭性、排他性和有償性，最大限度地避免資源作為“免費(fèi)午餐”被浪費(fèi)和破壞。

在實(shí)踐中，將所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)解釋也適合于公共產(chǎn)權(quán)資源的管理。比如，國家將農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)長期承包給農(nóng)民，并在去年免去了農(nóng)業(yè)稅，容許農(nóng)地轉(zhuǎn)包與流轉(zhuǎn)。還有，國家經(jīng)工業(yè)用地使用權(quán)承包給企業(yè)家、將礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)承包給具有經(jīng)營自主權(quán)的企業(yè)，等等。這些都是很好的管理制度與思路，但問題在于政府需要將國家所有的一級產(chǎn)權(quán)公平、公正、透明、合理的分割為具有競爭性的二級產(chǎn)權(quán)，建立完善的產(chǎn)權(quán)市場、價格機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制等輔助性制度。

（二）強(qiáng)化公共政策執(zhí)行的目標(biāo)指向——維護(hù)公共利益

對于轉(zhuǎn)型期的中國而言，強(qiáng)調(diào)公共決策的公共價值具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。公共利益是政府公共決策的本質(zhì)要求，公共利益的基本功用就在于，它規(guī)定并影響著政府公共決策的基本目標(biāo)和方向，為行政決策的存在提供了合法化的依據(jù)。

在公共政策領(lǐng)域，政府是公共利益的代表。但在政策執(zhí)行實(shí)踐中，政府的作用卻是雙重的：它既可能增進(jìn)社會公共福利，也可能侵蝕損害公共利益，這就是諾斯所言的“政府悖論”。[5]政府要真正成為公共利益的代表，必須有一定的實(shí)現(xiàn)條件和保障機(jī)制。

明確公共利益的立法邊界是約束公共政策執(zhí)行過程中政府利益擴(kuò)張的重要保障。要對行政權(quán)力進(jìn)行限制，就必須對公共利益進(jìn)行嚴(yán)格的界定。目前，中國沒有一部法律和行政法規(guī)清楚地界定了什么是公共利益。既然公共利益的內(nèi)涵和外延很模糊，公眾個體又缺乏對“公共利益”一詞的解釋權(quán)和話語權(quán)，于是導(dǎo)致一些強(qiáng)勢的政府部門甚或開發(fā)商等利益集團(tuán)濫用“公共利益”的尚方寶劍，堂而皇之地圖謀并非公共利益的部門或者企業(yè)私利，致使權(quán)利人利益受損。為解決現(xiàn)階段公共利益法律界定的混亂與無序，必須要由立法機(jī)關(guān)對公共利益做出統(tǒng)一、權(quán)威的立法解釋以提供明確的法律指引和預(yù)期。

（三）建立并完善公共資源政策工具體系

外部性與公共產(chǎn)品是公共資源規(guī)制的理論基礎(chǔ)，以此為基點(diǎn)各國實(shí)行了包括稅收、補(bǔ)貼、市場交易、行政強(qiáng)制等在內(nèi)的多種規(guī)制政策，各種政策具有不同的作用機(jī)制和政策效果，需據(jù)實(shí)選擇。[6-7]為了有效實(shí)現(xiàn)公共資源保護(hù)目標(biāo)，需要進(jìn)一步構(gòu)建并不斷加以完善多元化的公共資源政策工具體系，即改革環(huán)境收費(fèi)制度，加強(qiáng)資金管理；完善現(xiàn)行稅制，發(fā)揮稅收的環(huán)保導(dǎo)向與激勵作用；綜合利用財政激勵機(jī)制，扶持公共資源保護(hù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；建立排污權(quán)交易市場，全面推行排污交易制度。

改革開放以來，我國在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時付出了環(huán)境嚴(yán)重污染和資源高消耗的沉重代價。環(huán)境的嚴(yán)重污染不僅直接影響我國人民的生活質(zhì)量，而且制約經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，引起了我國政府的高度重視，實(shí)行了多種公共資源規(guī)制政策，如“三同時”制度、排污收費(fèi)制度、排污許可證制度、環(huán)保類稅收優(yōu)惠制度，此外還有污染事故報告制度、防止污染轉(zhuǎn)嫁制度、淘汰落后設(shè)備工藝制度、污染源限期治理制度、污染集中控制制度、建設(shè)項目環(huán)境評估制度、保證金（也稱抵押金或執(zhí)行債券）制度，等等，在公共資源保護(hù)方面發(fā)揮了巨大作用。但是由于我國是一個資源使用大國，制度構(gòu)建尚處于起步階段，現(xiàn)行公共資源政策工具體系仍然需要完善。特別是目前全力建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會已經(jīng)成為中央政府以及全社會的共識，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展和建設(shè)和諧社會要求我們進(jìn)一步構(gòu)建多元化的公共資源保護(hù)政策工具體系，并對其不斷加以完善。

（四）構(gòu)建公共資源市場化配置監(jiān)管體系

以招標(biāo)拍賣等市場化方式配置公共資源具有重大的社會和經(jīng)濟(jì)價值，是推進(jìn)我國公共資源市場化配置的改革路徑。而當(dāng)前對公共資源市場化配置本身進(jìn)行監(jiān)管的體制存在諸多問題。我們應(yīng)借鑒國外經(jīng)臉，構(gòu)建科學(xué)的公共資源市場化配置的監(jiān)管體制。

在不斷改革發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政治體制的保障下，在完善科學(xué)的招標(biāo)拍賣法律體系的規(guī)范下，在招標(biāo)拍賣監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一、集中的監(jiān)管下，充分發(fā)揮行業(yè)自律組織的作用，形成行政監(jiān)管、司法監(jiān)管及其他方式監(jiān)管與市場自律相結(jié)合的“多元化”監(jiān)管模式，使行政監(jiān)管與市場自律協(xié)調(diào)運(yùn)行，多元化監(jiān)管主體各司其職，監(jiān)管范圍覆蓋整個宏觀和微觀市場，在監(jiān)管過程中綜合運(yùn)用市場手段、法律手段和必要的行政手段及紀(jì)檢監(jiān)察措施，形成全社會參與的多層次、立體化、有機(jī)的公共資源招標(biāo)拍賣監(jiān)管體系。

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責(zé)任編輯梅瑞祥