超期羈押的成因剖析與對策探討

摘要：超期羈押是一個長期困擾我們的執法難題。導致超期羈押的原因是復雜的和多方面的，包括立法、制度、經濟、主觀等諸多方面的原因。解決超期羈押的對策包括完善立法；完善內部工作制度；提高公安司法人員的素質；強化監督手段，賦予監督權威性和有效性等。

關鍵詞：超期羈押； 刑事訴訟； 成因； 對策

中圖分類號：D925.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）05-0110-03

一、 超期羈押的成因剖析

（一）超期羈押的立法成因

1． 法律沒有規定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權利。正當程序的訴訟模式下，比較強調當事人訴訟權利的保護，制約控訴方的權力，增大了裁判方的權力，希望裁判方能及時地介入訴訟雙方的“紛爭”，充當仲裁者的角色。迅速審判則成為必要與可能。基于有效地控制犯罪的需要，我國的刑事訴訟法沒有規定犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受審判的權利，這是公安司法機關超期羈押的原因之一。

2． 立法對羈押與刑事拘留、逮捕未作分離，導致了羈押適用的普遍化。作為一種最嚴厲的強制措施，羈押無疑會使犯罪嫌疑人、被告人受到較長時間的監禁，從而使其人身自由受到最嚴重、最深遠的侵害。刑事拘留和逮捕一旦獲得授權，就意味著公安機關可以將犯罪嫌疑人采取長達14天、37天甚至兩個月的持續羈押，羈押被當成對犯罪嫌疑人刑事拘留或逮捕的直接后果，而不具有任何獨立性。這種立法體制極易導致羈押在適用法律上出現嚴重的任意化和隨意化，超期羈押也就隨之出現了。

3．立法沒有將羈押期間與訴訟期間進行嚴格的分離，導致羈押期間嚴重依附于訴訟期間或者辦案期間。偵查、審查起訴、審判等訴訟活動的進行，固然理應有期間的限制，但也不應過于機械化和僵化。無論案件的偵破、審判需要多長的時間，對犯罪嫌疑人、被告人的羈押期間卻不可能無限期地延長下去，不能使犯罪嫌疑人、被告人因訴訟期間的延長而過多的犧牲。如果說，訴訟期間的延長所導致的訴訟拖延，已經使犯罪嫌疑人、被告人遭受了較長時間的訟累，其前途和命運一直處于不確定甚至待判定的狀態，這已經使其受到不公正的對待，那么，羈押期間的相應延長則會使犯罪嫌疑人、被告人承受更大程度上的非正義。

4． 某些立法規定過于粗糙，導致在司法實踐中缺乏具體的可操作性。這主要體現在：（1）刑事訴訟法第60條規定：“人民檢察院不批準逮捕的，公安機關應當在接到通知后立即釋放”。由于立法在此沒有作明確的規定，而是用了“立即”這樣模糊的詞語，故使一些公安機關對不批捕的犯罪嫌疑人轉為采取勞動教養措施，申報批準期間也即延長犯罪嫌疑人的羈押期限。（2）刑事訴訟法第128條規定：“在偵查期間，發生犯罪嫌疑人另有重要罪行的，自發現之日起依照本法第124條規定重新計算偵查期限。犯罪嫌疑人不講真實姓名、住址、身份不明的，偵查羈押期限自查清其身份之日起計算，但是不得停止對其犯罪行為的偵查取證。”而在司法實踐中，“發現之日”、“查清之日”具體時間很難把握，給案件的偵查時限的確定帶來較大的隨意性，并且由于該條的適用實際上只要公安機關內部自身決定即可，而不必受司法機關的有效審查，故不可不謂是立法的一大疏忽。

5． 某些環節立法存在真空地帶，致使無法可依。（1）死刑復核程序沒有規定相應的期限。這對那些被判處死緩的被告人來說顯然是很不公平的。因為沒有期限的規定，死緩復核的時間可長可短，全憑法官的責任心和能力。而被告人在等待復核結果的這段時間是不能折抵刑期的。（2）檢察補充偵查期限的立法缺陷造成超期羈押。刑事訴訟法第168條第3款規定：“人民檢察院補充偵查的案件，補充偵查完畢移送人民法院后，人民法院重新計算審理期限。”這一規定可能使訴訟程序發生逆轉，導致一個刑事案件周游于檢察院、法院之間，耗資、耗力、延誤時間，甚至超越可能判處的刑罰，這等于是讓犯罪嫌疑人承擔因偵查機關工作不力而造成的延期后果。（3）案件管轄爭議的解決沒有規定時間界限，扯皮現象嚴重。刑事訴訟法只規定了審查起訴和審判階段改變案件管轄的，重新計算羈押期限，但是沒有規定解決案件管轄爭議的時間和拖延案件處理應當承當的責任。在司法實踐中案件管轄發生爭議時，又以審判機關的上級指定管轄為準，案件指定管轄后又要將案件退回檢察機關重新移送起訴。這樣一起管轄有爭議的案件要拖很長時間才能解決。

6． 法律上的某些特殊規定不清。（1）刑事訴訟法第125條規定，檢察機關辦理的特殊案件經全國人大常委會批準后可以延期審理，但對延期審理沒有期限規定。（2）刑事訴訟法第165條規定，法庭在庭審中需要通知新證人或當事人申請回避的可以延期審理，對具體的延期時間也沒有期限規定。

（二）超期羈押的制度成因

1． 某些司法機關內部制度不夠健全，管理不嚴。某些司法機關內部在管理上存在漏洞，在制度上對辦案期限情況缺乏有效的、完善的制約機制。如沒有就經辦人從何時起開始計算辦案期限，何時結案，是否重新計算辦案期限，延長辦案期限是否符合法定的報批手續，如何減少案件交接占用時間等問題，建立完善的辦案交接制度和監督約束機制，對于超期辦案的經辦人沒有具體的處罰措施等等。

2． 法外程序復雜，訴訟效率不高。司法獨立是保障裁判公正的正當程序，是保護公民權利不受侵害的關鍵。然而，司法的地方依附性造成司法的行政化，在很大程度上妨礙了司法的獨立和公正，造成法外程序復雜，訴訟效率低下，導致大量的案件不能在法定期限內辦結，被告人滯留在訴訟階段，造成超期羈押。

3． 刑事羈押缺乏及時的救濟程序。在我國，刑事羈押的救濟程序只有一種，即對錯誤拘留和錯誤逮捕的國家賠償。但這種救濟是“事后救濟”，只能在被告人已被釋放，且已造成嚴重損失，并經司法確認之后才能得到“補足性救濟”。被羈押人唯一的自救途徑就是“申請復議”或“提起申訴”，但是提出申訴的對象就是作出羈押規定者本身，其效果可想而知。

4． 強制措施制度體系存在致命的缺陷。在我國刑事訴訟的強制措施制度體系中與之配套的非羈押措施只有拘傳、取保候審和監視居住。它們在適用范圍上過于狹窄。在實踐中則經常被用來作為處理那些犯罪證據不足的犯罪嫌疑人的手段。這樣，只要一個犯罪嫌疑人可能被判處有期徒刑以上的刑罰，而有不屬于身患重病、懷孕或哺乳自己嬰兒的婦女等情況，就極可能會面臨遭受刑事拘留或者逮捕的命運。而且，一旦遭到刑事拘留或逮捕，犯罪嫌疑人受到的羈押期間還會隨意地延長。

5． 監督缺乏權威性和有效性。任何一個法治國家，在實現和維護法治、設計自己的政治制度、配置國家權力結構時，都必須建立一套有效的監督制約機制，以防止國家權力的濫用。［1］然而我檢察機關對發現的超期羈押案件，只有建議糾正權，糾正過程中往往是督辦、協商較多，以口頭意見或書面糾正為形式，提出糾正意見后，辦案單位如果不理睬檢察機關的監督意見，法律監督就毫無效果。監督權的行使是否產生效果在很大程度上依賴于監督對象對監督權的尊重程度，而辦案單位又無須承當漠視監督的法律責任。

（三）超期羈押的經濟成因

刑事訴訟法取消了收審制度，這無疑為保障公民權利、杜絕濫關公民、保護公民人身自由方面起到了積極的作用。但刑事訴訟法同時也放寬了對犯罪嫌疑人的刑事拘留條件，因而，被刑事拘留的人數相對以往大大地增多了。這其中，相當一部分人是由于司法機關出于經濟利益而造成的超期羈押情況。目前，國家在財政上依舊不能給司法機關以充足的經費保障，審判、檢察機關還要依靠辦案來彌補經費上的不足。比如，為追求犯罪嫌疑人保證金。刑事訴訟法第56條規定了可以沒收犯罪嫌疑人保證金的幾種情況，在實際工作中，司法機關收到的保證金也有不少被收繳了。在一部分保證金通過財政返還可以補充司法機關的辦案經費。因此，一些犯罪嫌疑人一時無法繳清保證金從而造成超期羈押的現象也時有發生。

（四）超期羈押的主觀成因

1． “有罪推定”思想根深蒂固。盡管我國目前采取的是“無罪推定”原則，但是由于長期以來受“有罪推定”觀念的影響，公安司法機關在偵查、審查起訴階段，在不能收集到足以證明犯罪嫌疑人、被告人有罪證據的情況下，往往以種種理由延長辦案時間，甚至在人民法院開庭審理指定指控犯罪的證據不足時，還要撤回起訴，再補充偵查。

2． “重實體輕程序”的思想作祟。所謂重實體輕程序，是指司法機關在辦理刑事案件中，在區分罪與非罪，此罪與彼罪及量刑輕重上比較重視依照實體法辦事，而對程序法則不太重視，甚至認為在辦案程序上有些違法行為也不算原則性問題。這種思想在我國的各級司法機關工作人員尤其是在領導干部中廣泛存在。正因為如此，才使超期羈押屢禁不止，成為程序上違法的一大頑癥。

3． “重懲罰職能，輕保障職能”的思想影響。我國刑法和刑事訴訟法具有懲罰犯罪和保障無罪的人不受非法追究的雙重職能。但是許多司法工作人員在思想上對雙重職能的認識具有許多片面性。使司法機關對犯罪嫌疑人、被告人從懲罰方面考慮問題得多，從保障其依法享有權利方面考慮得少。

4． 辦案人員的素質亟待提高。在我國的公安司法隊伍中，個人素質適應不了法治建設的發展需要已經成了一個不爭的事實。在基層公安司法隊伍中，這個問題更是嚴重。這往往會引起兩個方面的問題：一是造成對實體問題本身的認識錯誤；二是為片面追求實體上的公正而忽視了對訴訟程序上的要求，違反程序法。對犯罪嫌疑人和被告人超期羈押就是其中的一個主要表現。

二、 解決超期羈押的對策探討

（一）完善立法

法律規定是公安司法機關辦理案件，羈押犯罪嫌疑人、被告人的依據，也是檢察機關監督糾正超期羈押的依據。根據對超期羈押的立法成因分析，筆者認為完善立法應當從以下幾個方面入手：

1． 明確規定超期羈押是違法行為，實行超期羈押的責任追究制和救濟制度。在立法上應明確超期羈押的違法性，凡采取強制措施超過法定期限的，均屬于違反刑事訴訟法的行為。應進一步健全和落實超期羈押責任追究制度，嚴肅查處和追究超期羈押有關責任人員。對于違反刑事訴訟法，濫用職權或者嚴重不負責任，造成犯罪嫌疑人超期羈押的，應當追究直接負責的主管人員和其他直接責任人員的紀律責任；構成犯罪的，應依照刑法第397條關于濫用職權罪、玩忽職守罪的規定追究刑事責任。對于犯罪嫌疑人在超期羈押期間的損失無論是被判有罪后折抵刑期還是判無罪釋放都應進行國家賠償，因為超期羈押從法理上完全符合國家賠償的條件。

2． 按照比例性原則確定羈押期限。即羈押期限與犯罪輕重成正比。這在立法例上可供采用的方式有兩種：一是列舉罪名的方式，列出比較嚴重犯罪的罪名，如殺人罪、搶劫罪、強奸罪、組織領導參加黑社會性質組織或恐怖組織犯罪等，將這些比較嚴重犯罪的基本羈押期限規定得比一般犯罪的羈押期限長一些，如一般犯罪案件在偵查中的羈押期限是2個月，則比較嚴重的犯罪案件偵查中的羈押期限可以規定為4個月；二是以犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的法定刑為標準確定羈押期限的長短，如可能判處5年以上徒刑的案件，偵查中的羈押期限可以確定為4個月，可能判處5年以下有期徒刑的案件羈押期限可以確定為2個月。這充分體現了比例性原則。［2］

3． 建立羈押司法審查制度。我國對羈押必須嚴格采取司法令狀主義，并將司法審查發布令狀的權力賦予中立的裁判機關行使；將刑事拘留嚴格限制為一種在緊急情況下的強制犯罪嫌疑人到案的強制措施，限定偵查機關通過刑事拘留強制犯罪嫌疑人到案后向司法審查機關申請羈押的留置期限。具體而言，應將逮捕、羈押的批準權歸屬于中立機構的法院，由法院以第三者身份公平地聽證雙方的理由，并對是否應該逮捕、羈押作出規定。逮捕、羈押由居于中立地位的法官作出，體現了刑事程序的正當性，有利于防止政府對公民權利的不當侵犯，有利于公民權利的保護。［3］

4． 明確管轄爭議解決的時限。應明確規定：案件需要改變管轄的，應當在7日內將有關案件材料移送給有管轄權的公安司法機關。案件管轄發生爭議的，有關的公安司法機關應當在1個月內協商完畢，協商不成的，應當在7日內報共同的上級機關來指定管轄。共同的上級機關接到指定管轄的請求后（只要乙方請示即可）應當在15日內作出指定管轄的決定通知下級公安司法機關執行，立法也應當明確，至少應當通過司法解釋的形式加以明確，否則客觀存在的問題無相應的法律規定調整是執法無序重要原因之一。

（二）完善內部工作制度

1． 實行羈押情況通報制度。檢察機關在犯罪嫌疑人被逮捕或者在決定、批準延長偵查羈押期限、重新計算偵查羈押期限以后，偵查部門應當在三日以內將有關情況通知本院監所檢察部門。檢察機關在決定對在押的犯罪嫌疑人延長審查起訴期限，改變管轄、退回補充偵查重新計算審查起訴期限以后，公訴部門應當在3日以內將有關情況書面通知本院監所檢察部門。

2． 實行羈押期限屆滿提示制度。監所檢察部門應當在本院辦理案件的犯罪嫌疑人羈押期限屆滿前7日制發《犯罪嫌疑人羈押期滿提示函》，通知辦案部門犯罪嫌疑人羈押期限即將屆滿，督促其依法及時辦結案件。案件承辦人接到提示后，應當檢查案件的辦理情況并向本部門負責人報告，嚴格依法在法定期限內辦結案件。

3． 建立超期羈押投訴和糾正機制。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者犯罪嫌疑人委托的律師及其他辯護人認為超期羈押的，有權向作出逮捕決定的人民檢察院或者其上級人民檢察院投訴，要求解除有關強制措施。在押的犯罪嫌疑人可以約見駐所檢察人員對超期羈押進行投訴。人民檢察院監所檢察部門負責受理關于超期羈押的投訴，接受投訴材料或者將投訴內容記明筆錄，并及時對投訴進行審查，提出處理意見報請檢察長決定。檢察長對于確屬超期羈押的，應當立即作出釋放犯罪嫌疑人或者變更強制措施的決定。人民檢察院監所檢察部門在投訴處理以后，應當及時向投訴人反饋處理意見。

（三）提高公安司法人員的素質

1． 開展多種形式的培訓制度，加大培訓力度。對于現有的公安司法人員應當分層次、多渠道進行培訓。如舉辦短期業務培訓班、輪訓班、專題講座或者研討班，利用公安司法機關的教育培訓基地進行學歷教育，與有關高校聯合進行研究生的培養或者選派人員出國進修等。

2． 素質考試和任職考核。進行必要的素質考試可以推動干警的學習自覺性，任職考核應當認真考核其在辦案中有無作風拖拉、案件長期羈押的問題。對于工作不負責任，多次造成超期羈押的干警在提拔任用時應當慎重，對于個人原因造成超期羈押的干部在提拔任用時要亮起紅燈。

3． 要增強公安司法人員的執法程序意識。這包括增強執法人員的訴訟期限意識和疑罪從無的訴訟理念，使他們真正樹立起程序與實體并重，打擊犯罪和保障人權并重的訴訟理念。

（四）強化監督手段，賦予監督權威性和有效性

首先，應強化檢察監督的功能，賦予檢察監督以糾正權和督促權，保障檢察監督的強制性和權威性；其次，應將監所部門的單一監督改變為偵查監督、審判監督、審判監督、監所檢察監督等部門的共同監督，充分發揮偵查監督部門和審判監督部門的職能；再次，各級人大也要切實擔負起監督的職責，應經常組織人大代表視察或檢查監管場所，發現違反訴訟時限造成超期羈押問題時要及時提出建議通報批評，質詢決議等方式，督促有關部門予以糾正。此外，包括新聞媒體在內的社會各界也都要主動對公安司法機關進行監督，要促使公安司法機關去發現問題，追究責任。

超期羈押問題能否得到根本解決，不僅僅是一個單純的法律問題，更是一個關系到公安司法機關的形象，關系到國家法律的權威，關系到依法保障人權、實現司法公正的重大問題。對此，我們必須給予高度的重視，并采取切實有效的措施堅決糾正和切實防止超期羈押問題，標本兼治，從根本上杜絕超期羈押現象的發生，使得超期羈押這個頑癥得到根除。

參考文獻：

［1］陳正云.試論我國法律監督架構及其屬性［J］.人民檢察，2006，（5）.

［2］李忠誠．超期羈押的成因與對策［J］．政法論壇，2002，（1）．

［3］廖勁敏.關于超期羈押問題的理性檢視［J］.政法學刊，2007，（6）.

責任編輯李萍