農村社區化建設的新探索

2006年以來，山東省臨沂市莒南縣相溝鄉將32個適宜的村莊規劃合并為10個“大村莊”，在對村莊規模、布局、設置、人口等進行重新整合的基礎上，對村莊管理體制和運行模式進行了探索。

臨沂市委政策研究室認為：相溝鄉“大村莊制”農村社區化建設，順應了農村改革發展的大趨勢，是農村改革的一個成功探索。

“三散現象”催生“大村莊制”

相溝鄉鄉長孫文磊坦陳：“相溝鄉原有54個行政村，4.2萬口人。由于村莊規模小、人口少，在發展過程中出現了‘三散現象’。”

村莊“散居”，基礎設施建設滯后，公共服務不足。過去相溝鄉54個村莊呈“窩狀聚集”的有41個，村均人口不到1 000人，村均面積不到0.5平方千米。新農村規劃建設難以開展，村莊宅基地利用率低，基礎設施建設和公共服務“進村入戶”成本較高。

農戶“散弱”，規模化程度低，經濟發展相對落后。相溝鄉地處丘陵地帶，地塊零星分散，農民大多習慣單戶經營，產出效益很低；受村莊規模和產業化發展制約，農民專業合作組織少，產業化程度低，農業效益差。

一些村莊黨組織“散亂”，村級干部素質較低，新生力量難以進入。據統計，相溝鄉村兩委成員40歲以上的占61％，初中以下文化程度的占51%；多年積累形成的“家族、宗族、派系”弊端，使優秀人才難以進入基層組織;“看家守業型”干部較多，致使村務管理落后，經濟發展緩慢。

“現在，比較普遍的‘三散現象’，與農民對公共服務的要求及加快發展的期盼已經嚴重不相適應，這也是我們推行‘大村莊制’改革的直接動因。”孫文磊說。

用農村社區模式打造“大村莊”

孫文磊介紹，“大村莊制”改革是在村莊合并基礎上，植入農村社區管理模式，所以叫做“大村莊”農村社區。

2006年，相溝鄉依據地域差異和產業特點，按照中心集聚型、歷史淵源型、資源互補型、城鎮帶動型和強弱聯手型這五種類型，建成了10個“大村莊”農村社區，重新規劃了功能分區。將社區規模確定為半徑不超過3千米，涵蓋3~6個村莊、承接人口2 000~6 000人，并對原行政村的“人、物、地、債”進行整合。整合班子，撤銷原行政村黨支部和村委會，組建“大村莊”農村社區黨總支和居委會；整合資產，原行政村的所有動產不動產，統一歸屬“大村莊”所有；整合土地，土地承包政策不變，原行政村的5%以內機動地、宅基地、建設預留地、“四荒”地等收歸“大村莊”統籌管理；整合債權債務，“大村莊”內部債務能化解的相互化解，不能化解的由“大村莊”統一承擔所有原行政村的集體債權、債務。

明確社區的服務定位。依托供銷系統“一網兩平臺”的功能，在“大村莊”農村社區內建起社區服務中心，結合鄉鎮機構改革，將鄉鎮“七站八所”的權力下放，把計生服務、戶口遷移等13項服務放到服務中心。同時，將農村供銷社、農村信用社、農民專業合作社和農村郵政物流等服務載體延伸到社區，豐富社區服務內涵。

明確“社區居民”的定位。相溝鄉規定，原村民在土地和計劃生育政策等方面適用農村村民的身份，其他方面均按社區居民的身份進行管理。以此引導村民轉變以家族為圈、以村莊為界的傳統觀念，通過建設居民小區，使村民自治邁入“小區化管理”，逐步實現由村民向居民的轉變。

政權建設機制效仿城市社區

相溝鄉黨委書記趙軍說：“相溝鄉廢止了原行政村的規章制度和村規民約，借鑒城市社區經驗，制定了適應社區化管理要求的居民自治、黨組織建設、村民代表會議、民主理財等10余項管理制度。形成了由社區黨總支統一領導、以社區居民委員會為管理主體、以居民小區為基礎、廣大居民參與的農村社區管理體制。”對此，“大村莊制”改革進行了四個方面的探索。

設立居民小區。據趙軍介紹，相溝鄉根據“大村莊”總體布局，按照街道道路框架，設置了45個居民小區，每個居民小區配備3人，具體負責小區的日常管理工作。

將黨組織建在行業、群體內部或產業鏈上。撤銷以原行政村為單位的黨組織，在社區黨總支的領導下，按照行業、群體、產業設置不同的黨支部，把黨員納入各協會和合作組織黨支部，形成以社區黨總支為主體、產業協會黨支部為骨干、專業黨小組為基礎的新型組織體系。相溝鄉現已有42個專業協會和24個專業合作社，均設立了黨支部，89％的協會會長是黨員。

將農民納入合作組織管理。取消傳統的村民小組，以各類合作組織為單位，將社區居民納入行業化、產業化、群體化管理。目前，相溝鄉加入各類合作組織的農戶已占90%。

健全民主管理體制。據趙軍介紹，在班子選舉上，實行“大村莊”農村社區內的“共推共選”；在村務管理上，實行重要決策事前咨詢制、重要事項民主決策制、重要項目公開招投標制等；在村務公開上，將過去“村里公開什么，村民就看什么”，轉變為“居民想知道什么，社區就公開什么”。

“大村莊制”將在臨沂全面推廣

相溝鄉的“大村莊制”改革推行已兩年，臨沂市委政策研究室調查認為：“盡管在管理細節上還需要改進，但在宏觀方面收效顯著，可以在臨沂各縣市開展試點推廣，成為具備相應條件地區農村社區化建設的一條新出路。”

據相溝鄉鄉長孫文磊介紹，“大村莊制”改革后，村“兩委”成員由192人精簡到74人，35名“田秀才”、“土專家”等致富能人進入“兩委”隊伍，32處以前閑置的資產得到了有效利用，完成土地整合8 000多畝，化解村級債務300多萬元。

三義村社區黨總支書記張定農坦言：“大村莊降低了行政管理成本，提升了行政效能。由過去管幾百名村民、十幾名黨員到管5 052名村民、229名黨員，雖然責任大了、擔子重了，但是現在制度規范了、職能明確了，管理起來比過去更順了、更省勁了。”

三義村村民王中坤告訴記者：“成立‘大村莊’后，我們在黨員干部和村里大戶帶領下，加入了合作社，種出來的莊稼比以前值錢多了。一年算下來，足足比以前多掙一倍。”

“農村社會管理更加有序，公共服務更加豐富，農民幸福指數明顯提升。”鄉黨委書記趙軍說。記者在三義莊的主要街道上看到，百貨超市、農資超市、信用代辦點、郵政物流配送站、計劃生育服務站、希望小學、幼兒園、社區衛生院、文化活動場所等公共服務設施一應俱全。

據了解，臨沂市委、市政府已明確，要把“大村莊制”改革與正在進行的中心村建設結合起來，在臨沂的9個縣（市）各確定3~5個試點鄉鎮，展開試點。條件成熟時，將在整個臨沂展開推廣。同時要求市委組織部、農工辦、市民政局、國土資源局等部門，盡快制訂出臺建設“大村莊”農村社區的明確方案，特別是在社區規劃建設、村民身份轉換、置換土地用途、人口與計劃生育政策的執行、農民的社會保障以及推進城鄉一體化的配套措施等方面，借鑒城市社區和先進地區農村社區的管理理念，進行制度創新，建立一套適應“大村莊”農村社區發展要求的管理制度。