改革開放３０年中央與地方關系的變遷與啟示

摘要：改革開放以來，我國經歷了兩次體制變遷，分別是從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌以及發展和完善社會主義市場經濟體制的時期，由此帶來了中央與地方關系的變化。雖然兩個階段中央與地方關系的演變過程和最終取向并不相同，但中共幾代領導人的理論思路是共同的。因此無論是前一階段的行政放權，還是后一時期的不斷磨合，改革開放以來中央與地方關系的變遷都為我國提供了政治智慧。

關鍵詞：中央與地方關系； 改革開放30年； 變遷； 啟示

中圖分類號：D623；D625 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）01-0030-03

中央與地方關系的權衡是一個復雜的話題。世界各國在處理這個問題上都有著這樣或那樣的偏差。它也是我國無法繞開的重大問題，從某種程度上說，一部五千年的中華文明史就是一部處理中央和地方關系的歷史。[1]中央與地方關系根植于一個國家的社會體制之中，尤其是一國的政治體制、經濟體制狀況直接決定了中央與地方關系的形態特征，也決定了中央與地方關系的發展變化。正是從這個角度出發，本文即擬分析改革開放30年來我國中央和地方關系的變遷及啟示。

一、 1978—1992年的中央與地方關系：體制轉軌過程中的放權階段

1949年取得全國政權的中國共產黨在新中國國家結構形式上選擇的是單一制的中央集權模式，這是基于當時中國所面臨的最重要問題所做出的實用主義的決定。[2]但是權力的高度集中帶來了方方面面的弊端和問題。改革開放以來，我國從歷史教訓出發，在“兩個積極性”總體原則的前提下，實行的是以“下放權力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報告確認：“凡是宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。這是一個總的原則。在中央和地方的關系上，要在保證全國政令的統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是指出大政方針和進行監督。”[3]這一時期的權力下放包括1980年的財稅權下放，1982年的立法權下放以及1984年的投資決策權下放。

但是，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權格局。即東南沿海一帶，權力下放較大；而中西部地區，則權力下放較小。權力下放不均等，不僅進一步擴大了東西部的差距，而且導致地方與地方之間、企業與企業之間的不平等競爭。權力下放也使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產生了壟斷意識，形成了“諸侯經濟”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭投資、上項目，利用自身權力加劇地方割據和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產業結構趨同，并引發了一系列資源大戰。

這一階段總體特征是：在計劃經濟體制向市場經濟體制過渡過程中強調發揮兩個積極性，其結果是以權力下放、地方分權為主，促進了地方經濟的發展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調控能力。這一點江澤民同志1995年9月28日在《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》中給予了明確闡述：“改革開放以來，實行權力下放，地方積極性得到充分發揮，有力地推動了改革與發展。這是一條重要經驗，應當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象；應當由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現象。我們既不允許存在損害國家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國家全局利益的部門利益。”[4]

二、 1992年至今的中央與地方關系：完善體制改革進程中的不斷磨合階段

從中國歷史來看，最理想的中央與地方關系，應該是平衡與協調關系。在權力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權力建設好地方。任何一方的權力過大或過小，都將破壞權力的正常運轉。中央的權力過大，影響地方的建設與發展；地方的權力過大，則威脅中央的治理。[5]這是1992年以來我國力圖達到的理想狀態中的中央和地方關系。

為了改變改革開放以來由于實行行政放權而帶來的中央宏觀調控能力削弱和地方保護主義盛行的狀況，1992年我國開始實行市場經濟體制，1994年正式實行了分稅制。分稅制的一個明顯特點，就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經濟，有效地利用資源，提高經濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現財政、稅收上的“兩個積極性”。實踐表明，分稅制的實施開始把中央與地方分工合作的關系導入一條制度化的軌道。[6]

分稅制是一次重大的制度創新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度，明顯地強化和改善了中央宏觀調控能力。但是，分稅制并非萬能，雖然加大了中央財政轉移支付力度，但對于地區差距問題，不僅未能加以解決，反而進一步擴大。[7]由于分稅制改革主要是“中央主導型”模式，自實行以來，中央和地方的經濟分成比例幾乎年年在變，中央可以根據經濟形勢的需要，隨意調整中央和地方的分配關系，地方政府只能被動地接受，從而導致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上，在分稅制確立之后，由于在中央與地方政府之間事權劃分得不明確，雙方都會采取一些機會主義行為來實現自己的利益最大化。尤其是地方層面，過度重視地區間經濟競爭導致大量低水平重復建設，由此又形成地方保護主義，并進而導致嚴重的腐敗問題。而地方由于承擔了從中央轉移而來的財政壓力，又必須考慮另外開辟財源，因而往往集中注意力于土地開發，通過“經營城市”來增加收入、緩解財政壓力，這就導致了房地產過熱和房價猛漲以及大規模基礎設施建設的“政績工程”。[8]這樣一些問題的存在，既威脅到中國經濟的健康發展，又使得中央的調控措施往往失去應有的力度與效果，甚至影響到權威與合法性。

這一階段的總體特征是：在進入和完善社會主義市場經濟體制過程中強調發揮兩個積極性，它意味著中央要加強屬于自己的宏觀調控權，同時把屬于地方的權力劃歸地方。因此1994年以后我國在中央與地方關系的磨合上出臺了不少有針對性的政策，增強了中央的宏觀調控能力，同時也出現了新的地方保護主義。如此看來，要想達到理想狀態的中央與地方的關系任重道遠。

三、 改革開放以來我國中央與地方關系變遷的啟示

改革開放以來，我國既經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉軌階段，又步入了發展和完善社會主義市場經濟體制的時期。雖然這兩個時期中央與地方關系的權衡重點和最終取向不盡相同，但都植根于建設中國特色社會主義的大環境中，都是基于對歷史上所犯錯誤的規避。因此，無論從理論還是實踐上，都對未來我國中央與地方關系的改革有著啟示。

（一） 從理論上來看，中共三代領導人都在不同時期堅守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時這些理論思路也是現今我們發展中央與地方關系的準繩。總結三代領導人的觀點，主要原則概括如下。

一是要發揮中央和地方兩個積極性。1995年9月28日，江澤民在十四屆五中全會上的講話中，全面系統地論述了發揮中央與地方兩個積極性對于我們建設中國特色社會主義的意義。他指出：“充分發揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經濟生活中的一個重要原則問題，直接關系到國家的統一、民族的團結和全國經濟的協調發展。我國國家大、人口多，情況復雜，各地經濟發展不平衡。賦予地方必要權力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發揮地方發展經濟的積極性和創造性，有利于增強整個經濟的生機和活力。同時，全國經濟是一個有機的整體，中央必須制定和實施全國性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結構優化，維護全國市場的統一，促進國民經濟有序運行和協調發展。”[9]充分發揮中央和地方的兩個積極性，這是毛澤東同志在《論十大關系》中提出的一個重要思想，成為后來我黨處理中央與地方關系的重要原則。以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體在改革開放的新形勢下堅持了這一思想，以江澤民同志為核心的黨的第三代領導集體在建立社會主義市場經濟體制的過程中也一再強調要充分發揮中央和地方的兩個積極性。這說明三代領導集體的思想是一脈相承的，這也是我們權衡中央與地方關系時必須堅持的基本原則。

二是要維護中央權威。1996年3月11日江澤民在八屆全國人大四次會議解放軍代表團討論會上的講話中指出：“中央領導和中央政令的權威必須維護，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀律。”對照建國以來的發展歷程我們不難發現，維護中央權威是中華民族生存和發展的基本條件，是確保國家安全、社會政治穩定和經濟協調發展的需要，是深化改革、建立社會主義市場經濟體制的需要，也是擴大對外開放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權力要劃歸地方。中共十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》提出：“發揮中央和地方的積極性，實行投資的合理分工。中央掌握的建設資金集中用于全國性或跨地區的基礎設施、基礎產業和支柱產業重點工程，以及科技、教育、國防等方面的重點項目。地方政府投資主要用于本地區公益性、基礎性項目。”這就確定了屬于地方政府的一項重要權力：投資管理權。這樣，按照第三代領導集體的主要思路，就是賦予地方必要的權力，特別是與其權力、職能、責任相一致的地方經濟調控權要劃歸地方，應充分尊重地方利益。

（二） 從實踐角度來看，中央和地方關系有著較大的拓展空間。

1． 權力下放的思路不能放棄，尤其是對于中國這樣疆域遼闊、人口眾多的大國而言更是如此。建國以來我們在這個問題的實踐上有過經驗教訓，中央和地方的關系始終處于一種集權、分權的循環往復中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權威。改革開放初期實行的以行政放權為主要特點的中央與地方關系的改革所帶來的后果是：地方保護主義盛行和中央宏觀調控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權就聯想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權，另一方面又出臺不同的政策對所放權力進行約束。殊不知馬太效應在中央和地方關系上也發揮了效用。那些對地方有約束的政策越是在經濟落后的地方效力越加明顯，直接帶來地區梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內地之間差距愈益拉大，導致地方政府更多的抱怨和新的地方保護主義的出現。

權力下放本身是沒有錯的。歐美國家三百多年來都遵循給予地方更多的積極性和自主權的原則，也未見那些國家的統一地位發生過改變。那為什么我國出現了大量的低水平重復建設以及政績工程呢？原因就在于在權力下放過程中我們沒有給予地方更多的監管權。如果我們能更好地發揮民間力量、非政府組織以及公共領域的監督作用，那么地方政府在一些宏觀規劃和大的城市建設上就必須做到透明化，同時采用一定范圍的聽證制度，在保證地方利益的同時，考慮國家的整體利益以及長遠效益。

2． 應該尋求制度化法律化的途徑來達到中央與地方之間的平衡。目前，在尋求中央和地方關系均衡的途徑上，學界是見仁見智，有許多極具智慧性的思維。有學者認為，中國作為一個國家，本來就具有獨特的特性，不同于近代西方的“民族國家”（nation-state），而是一個以文化、而非以種族為華夷區別的獨立發展的“文明國家”（civilization-state）。在中國，民族是在革命中構建出來的，當革命救亡是中國最緊迫的問題時，“民族國家”就足以號召全國人民的團結，但當這一問題消退之后，在經濟建設為中心的語境中，傳統的民族主義旗幟就不再具有那么大的力量。而作為文明國家的中國，是一個獨一無二的文明形態，正是這一點，才能夠在今天最大限度地激勵整個國家的團結。因此，中國在上世紀的中心問題是要建立一個現代“民族國家”，但中國在21世紀的中心問題則是要超越“民族國家”的邏輯，而自覺地走向重建中國作為一個“文明國家”。[10]在這一觀點的影響下，有學者認為對現在的中國來說，以法律手段來調控中央與地方關系并非當前最優的進路，面對轉型的中國，我們更需要從更加宏觀的視角加以思考，在轉型中探討“國家建設”。[11]

其實無論是民族國家和文明國家的認定，還是轉型中國的國家建設問題，這都是極具價值意義的觀點。但這些觀點本身是宏觀的、不易建構的，同時也是沒有顯性的操作平臺和評價標準的，觀點本身并不具有工具性。更進一步說，這些宏觀的觀點使本來就復雜的中央與地方關系的權衡變得更加復雜。與其如此，不如采用更易操作和構建的方法，而立法不失為一種途徑。目前我國中央與地方政府的職責劃分缺乏充分的法律依據。雖然在我國現行憲法、地方組織法中對于中央與地方政府的職權劃分有一些規定，但這些規定是原則性的、粗線條的，過于籠統，缺乏嚴格、準確的界定和區分。這樣，中央根據需要，可以隨時收權和放權；地方為了自身利益也可以向中央討價還價。因此，如一些學者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關系法，規定中央與地方的權力劃分。當然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過立法方式確定中央和地方的權限，二是應該通過法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

3． 應進一步實現理論創新。按照政治學的基本原理，實現政治發展的基本途徑有兩個，分別是政治革命和政治改革。在近代中國歷史上，由于國家統一和政治整合任務的凸顯，實際暗含的政治需要是，近代中國謀求政治發展的主導性途徑應該是政治革命，這樣就醞釀形成了近代中國革命型政治話語的需求。“現代中國革命史是以反對傳統觀念的形式開始，并且一直普遍地保持著這一特點的。”［12]凡是與近代中國革命型政治話語產生偏差的思想或理論都會被現實政治所拒絕。從這個角度可以分析近代中國歷史上曾經有過的風起云涌的聯邦思潮的命運。聯省自治運動歸于失敗在當時的很多人看來，走各地方自治的道路進而實現國家統一是不可能在近代中國出現的，因此北伐戰爭得到了各方面的支持，武力統一成為一種主流。

隨著1949年中華人民共和國的建立，特別是從1978年進入改革開放和以經濟建設為中心的社會發展階段以后，爭取民族獨立、謀求國家統一的外部壓力逐漸減緩，更多的人將謀求政治發展的途徑轉向政治改革的方式。中國的話語體系也隨之逐漸發生了變化。占主導地位的不再是革命話語，而更多地是基于一種漸進模式的思考。權力下放是中央權力和地方權力之間一定程度上妥協的結果。因此這是一種漸進方式。從這個意義上來說，1978年以后的中國，在分權原則同政治改革話語之間的互動性還是值得期待的。

如今，中國進入了全面建設小康社會和完善社會主義市場經濟體制的新時期，中央和地方關系的制度創新和理論創新顯然已成為一個重大任務。這就不可避免地提出了這樣的新任務：在中央和地方關系的構建上，是需要系統的理論創新的，這種創新既包括中央領導集體的理論創新，也包括理論界、學術界的思想創新。這從當前學界對這個研究話題的持續關注也可看出。

參考文獻：

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[6]辛向陽.解讀中國[M].南昌：江西人民出版社，2001.

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責任編輯 仝瑞中