論協商民主及其在我國的實現

摘要：作為一種在西方政治學界興起的新理論，協商民主強調平等性、責任性和公共性。協商民主的實行有利于和諧社會的實現；有利于公民美德的重塑以及保障和促進公共政策的合法性。但是由于其制度化和程序化規范的缺失與不足；公共利益的難以確定性和公民參與能力的貧困等因素制約著協商民主的發展，我們必須加強作為民主政治發展的方向和前景的協商民主制度建設，提高公民參與的能力和素質。

關鍵詞：協商民主； 價值； 實現

中圖分類號：D60 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）01-0041-04

從古到今，從東方到西方，民主是一個持久不衰的話題。“20世紀最后20年出現的協商民主概念意味著政治理論令人激動的進展。……作為對民主的規范描述，協商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想”。[1]那么，作為一種在西方政治學界興起的新理論，協商民主的內涵、核心理念以及如何實現都成為一個必須關注的問題。

一、 協商民主的內涵詮釋

由于“雅典人所描述的民主理想是一種如此崇高而迷人的政治景象，以至于現代民主派幾乎很難不為其所吸引”，[2]所以如埃爾斯特所言：“協商民主或者說通過自由而平等的公民之間的協商來進行集體決策的觀念絕非是一種創新，而是一種復興，協商民主的概念及實踐與民主本身一樣久遠，兩者都源自于公元前15世紀的雅典”。[3]另外，美國學者費什金也認為：“追溯古代雅典民主的起源，我們可以發現其民主制度體現了協商民主的形式。雅典為許多關鍵職能而使用了由民眾選舉的公民協商微觀組織(Deliberative Microcosm)”。[4]南非學者毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯從規范性和制度性視角把對協商民主的研究進行了分類。在規范性視角的研究者中，科恩認為“‘協商民主是成員通過公共協商來治理自己的事務’的社團，而社團的政治討論‘圍繞著一系列對公共福利概念不同的看法’而進行和展開”。[5]所以在此協商民主強調的是社會成員之間為了公共利益而進行平等參與的公共管理活動。而梅維·庫克則認為，協商民主指的是為政治生活的理性探討提供基本空間的民主政府。并提出了協商民主的五種觀點：即公共協商過程的教育作用；公共協商過程形成共同體的力量；公共協商程序的公正性；公共協商結果的認識平等以及協商民主表達的政治理想與“我們是誰”的一致性。[5]馬修·費斯廷斯泰則認為協商民主是為了保障政治決策的合法性。因為其表達的思想在于民主決策是合理、公開討論支持和反對某些建議的各種觀點過程，目的是實現普遍接受的判斷。[5]所以這種觀點主要通過公眾的協商來保證公共決策的正當性、合法性和可接受性。從制度性視角，協商民主被看作是決策的基本模式。在此協商民主應具有包容性、理性和合法性。其中包容性是指每一個政治共同體的成員在平等的基礎上參與決策；理性指達成的決議是由協商過程中提出的各種理由決定的，而不是投票者的利益、偏好或要求的簡單聚合；合法性指每一個參與者都理解決策是如何達成及達成的原因。[5]

無論是從規范視角還是從制度視角。協商民主主要強調公民通過平等的相互對話和交流，闡明觀點，表明看法。進而作出民主的決策。也就是說，協商民主追求的是社會共同的善即公共利益；強調的是公民平等參與公共事務的權利和責任；就其形式來說，協商民主不應該僅僅局限于定期的公民投票、示威游行或請愿活動，而應該在參與者享有充分的知情權，政務公開透明的前提下，通過有序的公共協商，使參與者雙方敞開心扉，互相交流，從而使公共決策具有正當性和合法性，使民主的內涵得到質的升華和再現。具體來說，協商民主的核心理念主要體現在以下幾個方面。

1． 平等性。古希臘哲學家亞里士多德很早就認為政府在公共管理活動中如果忽視公平，那么管理的非正義將成為必然。隨著西方社會的發展，公正、平等仍然是貫穿著其公共管理的一條永恒主題。“公平與平等問題是民主政府，特別是分權制民主政府運作的中心。……依據公共行政的精神，我們要堅持公平與平等的標準來管理公共事務”。[6]由于協商民主不僅與古代的雅典民主有著很深的淵源，而且是現代民主發展的本質，所以協商民主必然具有平等的特性，并以自由平等的公民參與、交流為基礎。作為一種規范和制度的政治理念，要使其成為現實，每個公民的參與、表達、權利都必須得到平等的關注和考慮，使“平等這個規范必須在民主協商和決策中發揮有效作用”，即“協商民主理論的真正問題在于它要求平等和自由的參與權利，意味著個人、利益團體以及歷史上曾被排斥在決策之外的團體都是平等的”。[7]也就是說，如果公共決策達成的標準是商討和辯論，一方面要保障每個公民都必須擁有同樣的機會來發表見解和采用其他任何人都可以采用的表達方式；另一方面，每個公民必須擁有同樣的進行辯論和商討相關領域問題的權利，并在決策過程中擁有同等的地位和機會。因此協商民主的平等是機會的平等、權利的平等。這種平等必須強到足以保證將所有公民包容在協商之內，并將外在或內生的一些影響因素，如權力、財富和已有社會不平等排除在外，否則，如果參與協商的公民都有不平等的政治資源、社會資源或者能力差距擴大，都將影響協商民主的順利實現。因為“交往要求平等的參與者不平等地交往是矛盾的說法；不平等的主體間的交流或者是命令或者是默許”。

2． 責任性。雖然協商民主中公眾參與要么是個體性的，要么是不受限制的集體性的，但是要保證協商結果能夠聚合現存的各種愿望和要求，反映高度的集體知識和相互的責任和義務。協商民主就必須是一個有著既定責任和要求的政治運行過程。所有公民都有通過公共協商活動來促使決策合法性的責任目標。具體來說，參與協商過程的公民主要應承擔以下責任：[5]第一，提供理由說服協商過程中所有其他參與者的責任；第二，對其他作為理由和觀點的理由和觀點作出回應的責任；第三，根據協商過程提出的觀點和理由修正各種建議以實現共同接受的建議的責任。要使協商民主順利進行，公民要具有參與協商的權利，提出建議的義務，說服他人的能力和獲得認同的責任。總之，在協商民主之中，公民不但有責任和義務積極參與與公共利益相關的公共事務，還有責任對公共權力機關進行認可、監督和支持，不斷在促進國家權力規范運行的同時，保障公共決策和意愿的有效表達。

3． 公共性。“公共”一詞在古希臘中有兩個來源，一是來自希臘語的“pubes”或者“maturity”，強調一個在身體、情感或智力已經成熟的個人能夠超出自身利益去理解并考慮他人的利益。二是來源于古希臘語“koinon”或“kom-ois”一詞，意思是關心。所以“公共”既可以指一件事情，如公共決策，也可以用來指一種能力，如能夠發揮公共作用，能夠與他人相處，能夠理解個人行為對他人產生的后果。[6]所以協商民主的公共性，首先表現在協商內容的公共性。在此協商的主要目標不是狹隘地討論私人領域的問題或追求個人利益，而是利用公共理性去尋求能夠最大限度地滿足所有社會成員愿望的政策。所以公共領域的議題都是協商民主作用的重要對象。其次是協商方式的公開性。協商民主不是私下的個人交易或秘密協商，而是通過公共討論、公開聽證、面對面的交流和探討，使各方了解彼此的觀點和主張，并在理性思考的前提下，認真思考、審視、乃至改變自身偏好，或者說服他人接受自己的理想選擇。最后是協商結果的公共性。由于公民在協商中能夠基于正當性平等、自由、開誠布公、理性地行使權力，最后作出的決策就是公共性的決策。當然具有合法性和約束力。總之，“公共性在三個層面上發揮作用：它創造了協商的空間；它主導協商過程和產生協商中的理性；以及它提供了判斷共識的標準”。[9]

二、 協商民主的價值及其實現

由于協商民主的實行是參與者在矛盾產生、相互商談、妥協的辯論過程中，在原則允許等條件下達成的共識，是國家與社會公眾之間通過制度化的協商從公眾中汲取動力的民主模式。所以協商民主能夠促進社會公眾之間的溝通和交流，增進社會的和諧度，培養社會前進和發展的公民美德，提升公共決策的合法性。

首先，協商民主的實行有利于和諧社會的實現。由于協商民主有利于消除疑慮，減少分歧，化解矛盾，能夠把社會各階層群眾的民主意識、民主行為納入法制化的軌道，所以能有利于社會的和諧相處。另外，和諧社會應是建立在以人為本，人民當家作主的基礎之上。其核心是政治的和諧，沒有人民當家作主，權利保障缺失，和諧社會的實現就是一句空談。“由于人民就是標準，是主人，在他們之上沒有判定對錯的更高標準”，[8]所以保障了公民的政治權利，安定有序的社會環境才能成為可能。由于協商過程本身體現了政治上的平等，成員之間不存在具有特殊成員利益的可超越其他公民利益的優先性，所有公民能夠自由參與協商公共議題，表達自己的立場和看法，沒有強制的手段把自己的觀點和理念強加給別人，而是在具有“真誠、切合情意的意向性、自主參與和具有實質意義的貢獻”指導下通過相互的理解和妥協達成共識。在此，公民的權利、責任都得到充分的發揮和尊重。由于“社會融合的目的是創造‘一個人人共享的社會’，在這樣的社會里，每個人都有權利和責任，每個人都可以發揮積極的作用。”[10]沒有權利的保障和責任的履行，社會的融合度缺失，和諧社會的目標就難以成為可能。

其次，協商民主的貫徹有利于公民美德的重塑。公民美德作為公民參與社會公共生活并承擔責任的一種公共精神，本身就包含著權利、參與、互動、友愛、合作、信任等等。哈特曾經指出，具有美德的公民應具有四個方面的特性，一是能夠對那些促進公民一般利益和特殊利益的公共政策，以及和憲法相一致的公共政策進行判斷；二是信念；三是能夠承擔起個人的道德責任；四是操守，包含著容忍和寬容。[11]在協商民主中，參與者之間會為達成共識而作出相應的妥協，作為政治談判的必要組成部分參與者會發現，如果妥協源自對他人需求和道德責任的真正理解，而不是強迫作出，同樣能在節制自身政策需求的同時保持其道德完整性和信念。因為只要強調相互理解和相互作用，協商民主就能通過理解和尊重他人的需求和道德利益，而不是強迫遵守那些無法了解的，與我們疏離的道德要求，來培養人們妥協和節制個人需求的愿望。[12]正是由于公民美德的存在，公民認定社會整體具有一個共同的善，是社會成員共同的事業，因此社會成員之間有一種相互的承諾，這種相互承諾本身就在于個人愿意為社會整體或社會其他公眾的福祉做出必要的讓步或犧牲。

第三，協商民主能夠保障和促進公共政策的合法性。合法性是公共政策的生命。一項政策只有具有合法性才能得到社會的認同和遵循。在現實社會中，公共政策的合法性基礎源自于社會公眾的普遍認同和接受，當且僅當政策得到廣泛的社會支持，它才能擁有較高水平的合法性，獲得較高水平的政治效能。“既然同意是民主決策的核心，那么，公共協商就是公民借以證明自愿接受的、具有集體約束力的法律和政策正當性的工具”。[12]正是由于協商民主實現的過程源自于自主參與的、在認識上不受約束和限制的政體的集體理性，所以其參與者有責任和義務遵守和履行這些結果。

正如喬治·M·瓦拉德茲認為的那樣，雖然協商民主對于多元文化社會規范適當性和有效功能的作用重大，但是同樣面臨著三個重要的實施困境：[12]一是統一或共同政治共同體的缺失。由于協商過程的參與者要承擔公共利益的責任，如為了政治共同體的更大利益而節制、妥協、超越甚至犧牲個人自我利益。但是在認同缺失的情況下，協商民主要求的文化寬容和公共利益責任就難以實現。二是認知和道德的不可通約性。由于社會團體在認知價值和信念上差異的存在，這樣可能會使共同體成員理解世界，與他人溝通，形成并檢驗知識的訴求中一定程度的不可通約性，從而使富有成效的對話和理性協商的可能性受到極大削弱。三是文化團體的不平等。社會經濟差異必然伴隨著認識資源上的不平等，如教育水平、利用信息技術、收集和傳播信息的媒體組織的影響等，既然協商民主賦予了公共協商以核心角色，所有不同文化團體的認識資源差異就會嚴重阻礙某些團體有效參與協商過程和平等維護自身需求和利益的能力。除此之外，協商民主在實施過程中還存在以下問題和不足：

一是協商民主制度化和程序化規范的缺失與不足。雖然協商民主源遠流長，可以追溯的古希臘的民主政治實踐，但與當代選舉式民主的制度化建構相比還相當落后。一方面在于雖然協商民主的理論研究較早，但在實踐和應用方面都十分有限，缺少實際可以借鑒的經驗和制度方面實施的措施；另一方面在于協商民主內涵著平等、責任等“軟”的價值理念，很難用固定的模式來對其約束和限定。在制度與程序缺失的情況下，直接影響到公眾對協商民主參與的廣度和深度，無法使那些與公共利益密切相關的公眾吸納到體制化的協商渠道中來，還有可能影響公民對協商民主效能和內含的正義的信任，促使政治參與熱情的遞減，乃至政治冷淡。

二是公共利益的難以確定性。由于協商民主的初衷是以“我們每個人看作是對自己幸福所不可缺少的公共利益”為出發點的，但是由于“在何謂公共利益這個問題上，永遠無法形成廣泛的共識。公共利益如同一個空盒，每個人都可以將自己的理解裝入其中。”[13]所以，對這樣一個靠自身作為依據的概念，直接影響協商民主中對公共利益的認識，特別是現階段，隨著生產的發展和階層的分化，利益呈現出多層次、多元化的特性。而當利用分化與社會中的諸多其他因素，如文化、社會政治資源等相融合時，將使統一政治共同體中不同族群，不同文化主體和不同利益主體的理性認識或在感性評價中的地位嚴重受損。那些遭受文化歧視，利益被忽視，地位低下的文化利益族群將難以認同政治共同體的公共利益和核心價值理念。正是由于公共利益一詞本身的難以確定性和社會公眾認知上的偏差，更增加了參與協商民主的難度。

三是公民參與能力的貧困。公民參與理論的先驅安斯坦認為，“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”。[14]現代協商民主政治和公共行政的發展，需要公民的積極參與，成熟而有效的公民參與，不但可以充實公共行政與公共決策的內涵，而且使權威性不受限制的官僚的自由裁量權受到約束和限制，從而使公共管理活動真正能便民、利民、為民。但在長期的臣民文化的影響下，社會公眾缺少獨立的意志，缺乏參與政治活動的欲望和興趣，對政治有著沉重的無力感、自卑心和冷漠心理，如此民主政治的進程就難免會遇到障礙。正如薩托利所言：“隨著政治日趨復雜，知識——認知能力和控制力——也會越來越成問題……我們正陷入‘知識危機’”。[15]正是由于普遍公民素質有待提高，才使得“精英統治”、“技術統治”的傾向越來越有市場。要提高協商民主的有效性，必須提高社會公眾自身的能力和素質。在公共協商中既要發揮專家的優勢，也要利用公眾的智慧，反映公眾的心聲，從而提高公共決策的質量和民主正當性。

由于協商民主符合民主發展的趨勢和潮流，是適合公共行政發展方向的治理形式，所以要使其能夠深入民心，并在日常公共管理活動中有效運用，還需要做出大量的努力。

首先，要建立一種協商民主貫徹實施的制度保障機制。由于制度“代表”和體現著某種價值觀，為對這些價值觀的忠誠和向這些價值觀的靠攏提供激勵和合理性的證明，同時制度將信任推展一般地要求成員講真話的程度，讓他們監督和敏銳地覺察對規范的違背（有意的，如撒謊；或無意的，如出岔子）。[16]另外，公民參與協商是在制度關系中進行的，所以協商制度要保證決策議程能夠獲得廣泛的信息，決定誰在何種程度上有發言權，確定每個問題的可能性決策，說明怎樣修改建議，以保證協商過程的足夠透明以促進理性的說服。此外，還可以借助于制度來限制暴力威脅、武力或賄賂。[17]協商民主的制度建設首先應在立法方面引起高度的重視，使其在公共管理領域的實踐活動能夠得到法律上的認同，并具有執行中的強制效力，從而提高協商機制的地位，獲得進一步發展的空間和保障。另外也要注重對協商結果的監督和反饋。如果協商結果的監督和反饋機制缺失，協商民主就會流于形式、走過場。所以必須加大對協商的監督與反饋機制的建設，并在可操作性上下功夫，建立一個協商、反饋、監督相結合的有效協商民主機制。在現實的實踐中，可以借助于聽證會、人大立法過程中的協商，鄉村地區的民主懇談會、互聯網上的官民對話等形式來推進協商民主制度的進一步深化。

其次，協商民主中公民美德培育和建構。“健全和穩定的現代民主不僅僅依賴于‘基本結構’的正義，而且還依賴于公民的品性與態度”。[18]這就是所說的公民美德。人的那種“除了赤裸裸的自我中心感之外，還具有談美向善和在他人個性中認識正直、仁慈和完美等品質的能力”。[19]但是這種公民美德和權利意識的培育和建構，是要通過一系列的措施來進行教育和培養的。正如美國民主理論家科恩引用杰斐遜的話所說的那樣：“就我所知，社會的最后決定權只有交給人民自己來掌握，此外，別無更安全的寄托。如果我們認為人民見識不足，判斷不周，不能執行他們的權力，補救的辦法不是把權力從他們手中取走，而是通過教育，讓他們善于判斷”。[15]這種教育要求采取積極開放和平等對話的形式，在尊重教育者本人經驗的前提下進行，而非強制的灌輸。要提高協商民主的進程，就必須培育更多的具有權利意識和公民美德的有文化和受過教育的公民。

在公共管理活動中注重民主、平等參與，關注公共利益的協商民主運行機制，使民主政治發展的方向和前景，在目前的理論和實踐剛剛起步的情況下，還有很長一段路要走！

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責任編輯 仝瑞中