公共政策執行中的公眾參與探討

摘要：公眾參與公共政策執行的研究是從20世紀70年代開始興起的。隨著政治民主化、社會多元化的推進，公眾參與在公共政策執行過程中扮演著越來越重要的角色。它對增強政策的合法與認可、強化權利的監督與制約、促進社會穩定等具有重大作用。但由于受公民自身、政策執行主體、政策參與渠道等方面因素的制約，我國公民參與公共政策執行的程度較低。我們應通過塑造參與型政治文化;建立政府與公民雙向互動、建立協調利益機制等渠道和途徑擴大公共政策執行過程中的公民參與。

關鍵詞：公眾參與； 公共政策； 公共政策執行

中圖分類號：D621.5 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）01-0068-03

一、 公共政策執行過程中公眾參與的概述

1. 公共政策執行過程中的公眾參與的含義、內容及方式。公共政策執行過程中的公眾參與是指中國公民通過各種合法途徑和方式作用參與公共政策執行過程，以實現一定合法利益的行為。公民參與的內容和方式主要有：⑴內容：獲取和提供城市公共政策執行的相關信息。方式：公民調查；信訪；聽證；申訴與控告；公民會議；關鍵公民接觸；咨詢委員會；通訊網絡等；⑵內容：參與公共政策執行的各個環節。方式：選舉與投票；協調與監督；公民會議；咨詢委員會；街坊論壇等；⑶內容：參與社會公共服務的提供。方式：契約與協議；自愿救助公益慈善；志愿主義；社會服務共同生產等。

2. 公共政策執行過程中公眾參與的歷程。第一階段(1949一1966)，當時公眾的參與主要是執行的參與而不是決策的參與;群眾的組織主要是官方或半官方的組織而不是群眾自發的組織;群眾組織和參與的目的主要是為了完成黨和國家的任務而不是為了本團體、本階層群眾自己的利益，第二階段(1966一1976)，這一階段是中國民主泛濫和被扭曲，法制遭受破壞、踐踏的時期。直接的“參與制民主”全面取代代表制民主。更可怕的是直接行使權力，自己想怎么干就怎么干，不受法制規范和約束。第三階段(1978一現在)，中國民主和法制建設均有了前所未有的大發展。就民主而言，不僅代表制民主得以恢復、加強；各級人民代表大會開始正常運作，其他國家機關均由其產生，對其負責，受其監督。而且，更為重要的是，真正的參與制民主在中國開始產生、發展，形成國家公權力運作的一種新機制。

二、 公共政策執行過程中公眾參與的重要意義

1. 增強政策合法性和認同感。公共政策的合法性和執行效能最終將取決于廣大公民的參與和認同程度。我國城市現有公共政策的執行過程在一定程度上存在著合法性危機。擴大適度、有序、有效的公眾參與，則能為公共政策獲得多數公眾的認可提供可能。

2. 強化政策的監督和制約。公民參與公共政策的執行過程可以對政策進行監督和制約，防止公共政策執行的獨斷專行和以權謀私等違法亂紀行為，有利于克服公共政策執行的盲目性和隨意性，在某種程度上克服政府失靈和政策執行偏差等現象。而公民參與政策執行有助于防止公共政策執行結果的失真，確保公共政策執行信息反饋的完整性和科學性，也有助于加強公共政策執行的責任追究和行為監控，防止政策執行不良結果的惡化，維護公共政策的權威。

3. 促進社會公平和穩定。國務院總理溫家寶在2007年全國人大會議上所作的《政府工作報告》中指出必須“更加重視社會發展和改善民生”，“維護社會公平正義，讓全體人民共享改革發展成果”。[1]而社會公平正義要求公民參與的實現，在公共政策執行過程中，公眾參與的實現使廣大公民不論貧富都能有機會參與到公共政策執行的各個環節中，合理合法表達自己的意愿和利益訴求，有利于體現和實現公共政策的正義性，經濟、政治利益的公平分配。此外，由于當前社會正處于矛盾凸顯期，社會利益的多元化使得公民訴求多元化，有序、適度、有效的公共政策執行中的公眾參與可以在一定程度內緩和公眾和政府之間的矛盾，還可以提高公眾參與的理性程度。

三、 公共政策執行過程中公眾參與的不足

1. 公共政策執行主體存在不足。（1）政策僵化問題。政策執行者對政策內容不加分析 ，盲目機械照辦 ，搞不清楚政策的實施范圍和對象，搞不清楚政策的精神實質 ，執行方法過于簡單，在政策執行過程中僅僅做表面文章，并未采取任何具體可行性的操作行動，在組織、人員、資金方面也沒有真正到位，或只做政策宣傳而不做實際工作，或前緊后松。另外公眾對此方面的問題是不知詳情，沒有明確的關于公眾參與方面的措施，如果咨詢也是敷衍了事。（2）政策附加問題。公共政策執行者根據自己的利益取向，在原政策的基礎上再添加了若干個新的內容，而這些在政策總體基礎上加入自己的觀點和要求的是不可能允許公眾參與的。（3）政策折扣問題。有些地區或單位有對上級指令、命令進行過濾，選擇對自身“有利”的規定政策執行。置國家政策原則于不顧，站在小團體利益的立場上鉆政策的空子，“斷章取義，為我所用”，妨礙了公共政策目標的實施。

2. 公共政策執行中公眾參與自身存在問題。（1）參與心態的情緒化。在現實中的反映就是“廣為流傳的政治謠言、普遍盛行的政治牢騷”。[2]在當代中國現實生活中，以謠言、順口溜、歌謠、怪話、打油詩等為表達方式的政治謠言和牢騷已經成為一種普遍的現象。而且，“越是高的社會階層，其牢騷的社會性、政治性也就越明顯”，[3]形式多樣的政治謠言和政治牢騷彌散在人們的周圍，誤導著人們對政策現象的正確認識和評判，影響著人們政治活動的理性參與。從形式上看，政策謠言與政治謠言一樣都是公民的一種政治情緒，但在本質上反映了公眾的一種參與心態和潛在的參與行為，在一定的社會背景下，往往造成極具破壞性的政策參與。（2）參與的主動意識不強。主要表現有三種類型：首先、“無奈型”的公眾參與。在今天的中國，無論是在政策制定階段還是在政策執行階段，公共政策參與還是局限于部分權力精英。如此就會導致公眾容易認為，“參與只不過是個形式，最終還是領導說了算。這樣公眾往往把自己當做國家和政府的附屬物，只要是組織安排干什么就干什么，無論是參加政治學習、討論，還是參加政治活動都是如此。”[4]這種心態反映了公眾參與的一種無奈和被動。其次、“功利型”的公眾參與。公眾參與公共政策執行主要是基于自身利益，而不是基于公眾的政治責任，他們是帶著莫管他人瓦上霜，事不關己，高高掛起的心態去參政的。最后、“失望型”的公眾參與。當一個公眾認為自己的參與能夠影響政策執行時，他就會表現出較強而積極的參與意識，反之，他表現出某種程度的冷漠。長久以來，廣大公民事實上感受到自己的參與對政策制定和執行沒有什么影響或者難以有什么影響，于是，逐漸對參與政策執行產生“挫敗感”和失望情緒，公眾參與主動性也將日漸減弱直至殆盡。

3. 公共政策執行中參與載體存在不足。（1）人大、政協、共青團、婦聯、工會等國家性質的公眾參與組織，與其應有的功能相比，公眾通過這些組織參與所顯現的實際作用極其有限。（2）非政府組織是公眾參與公共政策執行的途徑之一，目前，中國非政府組織在參與政策執行過程中也存在著一些不足：一是非政府組織對政府的依賴性比較強，官方性質嚴重；二是非政府組織參與政策執行的資源遠遠不足；三是非政府組織參與政策執行的渠道較為狹窄；四是非政府組織的內在驅動力不強。（3）社會團體是公眾以組織形態參與公共政策執行的又一主體力量和重要途徑。但是我國社團主要是官方和半官方性質，可以進行什么活動等一系列至關重要的問題的決策權，完全掌握在政府手中。

4. 公共政策執行中參與的發展不平衡存在問題。（1）地區之間的不平衡。中國城市與農村之間，東西部城市之間、大型城市和中等城市之間、同一城市的不同城區之間、同一城區的不同社區之間，由于經濟實力和治理水平的差異、市民文化程度的不同，公民參與政策執行的廣度、深度和強度都呈現不均衡性。這種不均衡狀態將影響到公眾參與公平性，影響公共政策價值取向。（2）階層之間的不平衡。古今中外， 一般來說，文化素質較高階層的公民參與公共政策執行的意識較強、強度較高，行為也更為理性。當今中國也不例外。美國比較政治學創始人阿爾蒙德和小G·鮑威爾說過：“受到良好教育的人具有更多的政治意識”。[5]而文化素質相對較低階層的公民的參與意識相對較為薄弱，參與行為非理性化較為明顯。階層之間的這種不均衡，將進一步加劇階層之間的利益分化，不利于公共政策的有效執行。

四、 解決公共政策執行過程中的公民參與不足的對策

1. 從政策客體角度提高公眾參與公共政策執行過程。（1）確保公眾知情權。要使公共政策的執行過程得到公眾廣泛參與，就得激發公眾的參與興趣和熱情;要調動公眾參與的興趣和熱情，這當然離不開公民的充分知情和理解;而要使公民知情并且積極參與，就得做好宣傳與動員。公共政策執行主題可以采用如公告、出版物、宣傳手冊、網站等多種手段，把信息準確地傳遞給公民，同時在向公民們的宣傳中要根據實際使用民眾容易理解的語言。（2）重視并吸納公眾意見。重視并積極吸納公眾的意見，才能持續提高公眾參與的興趣。如果把公民參與僅僅當作一種形式或裝飾，那將會傷害公眾參與的熱情，并最終傷害到民主制度本身。相反，廣泛發動公眾的參與并充分重視和認真吸納了他們的意見，喚起了他們的參與熱情，會拉近政府與公眾的距離，而且這對政策的執行偏差具有重要指導修正作用。⑶建立公民參與激勵機制。公眾參與公共政策執行這一實踐活動應該是一種長期、可持續的行為，但現實中公眾因為政府對于公眾參與的“麻木不仁”或“忽視”，導致公眾對參與政策執行的熱情不斷降溫，直至冷漠。為了激起并維持公眾參與公共政策執行的熱情，調動公眾參與的積極性，從而促進公共政策執行中公眾參與水平的極大提高，應該建立有效的參與激勵機制。

2. 從政策主體角度建立公共政策執行體制。（1）推進保證公共政策執行的法律化和制度化。必須在充分發揮人民代表大會和政協的相關法律制度體系基礎上進行體制改革，加強公眾參與的法制化建設，明確規定公眾參與公共政策執行的權利，對公眾參與公共政策執行的內容、方式、途徑等作明確的、具有可操作性的規定，并用法律的形式固定下來，使公眾參與公共政策執行制度化。（2）增強公共政策執行部門與公眾的互動。這需要做到：首先，充分應用先進技術成果。公共政策執行主體可以利用尖端技術來解決問題并通過互聯網，大眾傳媒等向公眾及時傳達結果，反過來公眾通過這些媒介對政策作出回應。通過這樣往返的過程，公眾既能監督執行主體，執行主體也能從公眾的反饋中更好的解決問題，提升公眾對政策的滿意度，能夠增強公眾的認同感。其次，政策執行公開化和透明化是增強公眾信任的重要途徑，是打破“黑箱”操作，走向民主決策的必由之路，因此，要建立行政公開制度和聽政制度，以便公眾更好的參與政策執行。（3）降低公眾參與成本。由于存在參與成本，對重大事務及一些具體的事務中，參與其中將付出大小不同的代價，如時間、精力、金錢等等。而公民首先是理性的“自利者”，他會盤算，估量他的付出有多大，若參與的支付遠遠大于所得，而且參與的成效并不顯著，就會抑制他的參與熱情，影響他實際參與的動力。對于絕大多數公民來說，如果不必讓他們花費太多時間、精力，他們大多會去參加。為此，公共政策主體應該要充分顧及公眾的普遍行為習慣，簡化程序，降低門檻，縮短公民與政府部門的距離，在減少和降低參與成本中發揮重要作用。⑷建立對公共政策執行人員的約束機制。政府中存在“內部人控制問題”，該現象的產生主要原于以下兩個方面:一是公眾權利的擁有者是公眾，政策執行者只是代理人。二是雙方的信息不對稱。作為公眾權利委托者的公眾在信息掌握上處于劣勢地位。在公眾與官員之間形成的公共權利委托——代理關系中，公眾對官員的選拔任用很難在充分了解官員全面的基礎上做出，導致“逆向選擇”問題。同時還存在“道德風險”問題。要克服這些問題，關鍵在于形成有效的激勵約束機制，確保私人利益與公共利益的一致性。擴大公眾參與的范圍，增強公共政策的透明度，從利益與競爭兩個方面增強激勵，從責任與監督兩個方面增強約束。

3. 從政策環境角度完善公共政策執行的參與平臺。（1）完善公共政策執行的參與渠道。首先，促進非政府組織的成長。因為非政府組織不僅可以彌補政府和市場的不足之處，也是公眾參與公共事務的重要機制和能力培養的重要場地，幫助人們建立自信和公民意識。其次，加強人大、政協、共青團、婦聯、工會等國家性質的公眾參與組織功能的實際發揮，使其能真正承擔起作為公眾參與政策執行的渠道，讓公眾能自如的通過它們來為國家公共政策的有效執行獻策獻計。（2）擴大公共政策執行的參與方式。就參與的途徑而言，應包括參加各級各類聽證會、論證會、座談會等，還有包括網絡、信訪、傳媒、協會、社團等各種途徑參與政策執行過程。從參與的方式來看，既包括口頭意見陳述、申辯、建議、協商，也包括書面意見建議及論證報告，還包括向有關政府機關提供執行規章、制度的草案等等。（3）培育公眾參與型政治文化。讓公眾投身到政策參與的過程中來，就要培育參與型的政治文化，創造良好的政策參與氛圍。當公眾對政策系統的所有目標都有較高的認知及情感、評價取向時，就形成了參與型的政治文化。它要求公眾具有強烈的主體意識、民主意識和參政意識，對政府有高度的政治信任和政治寬容;要求公民通過有效方式積極參與公共政策執行過程中，以自己獨立的方式影響公共政策執行活動。為此，政府首先應積極引導公民樹立平等觀念、自主意識、責任感和法制意識，增強公民的主體意識，促使其積極主動參與各項決策的執行。

4. 健全社會利益協調機制。目前我國還處于社會轉型期，社會急劇變遷，社會階層結構被打破，社會結構中出現了很多新的社會階層，社會階層的多元化導致了利益關系的多元化。而轉型過程中，由于市場競爭、優勝劣汰、資源重組導致社會強勢群體和弱勢群體的分化也比較明顯，社會利益結構失衡。社會群體在利益結構上的失衡也會導致社會權利的失衡。[6]這樣，失衡狀態下的公眾參與權一定會給中國公共政策執行中公眾參與的良性發展帶來負面影響，因此，從為了公共政策執行中公眾參與的良性發展提供優良的內部環境角度來看，健全中國利益協調機制，對社會的健康和諧發展尤為重要。

參考文獻：

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[5]阿爾蒙德，小G·鮑威爾.比較政治學[M].上海：上海譯文出版社，1987.

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責任編輯 李 萍