遷徙自由、平等權與社會保障

摘要：戶籍制度改革目標的實現有賴于對遷徙自由的深入研究。從外國歷史看，英國《濟貧法》和美國憲法中的平等保護條款與遷徙自由的實現之間有內在聯系，不平等的社會保障制度會極大地限制公民的遷徙自由。而我國不但存在不平等的社會保障制度，還存在著一系列根據戶籍制度建立起來的有差別的社會制度體系，那么，只有先在這些領域進行改革，才能實現公民的遷徙自由。

關鍵詞：遷徙自由； 平等保護； 社會保障； 戶籍改革

中圖分類號：D034.5;D631.42 文獻標識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）01-0141-03

改革開放后，我國逐步從計劃經濟向市場經濟轉變，由于嚴格的戶籍管理制度阻礙了勞動力的自由流動，給經濟和社會的發展帶來了極大的消極影響，社會上出現了強烈要求對其進行改革的呼聲。近年來，從中央到地方各級政府，也相繼出臺了一系列關于戶籍改革的規定，取得了一定的積極效果，但是離完全的自由遷徙還有很大距離，有繼續改革的必要。剛剛召開的黨的十七屆三中全會提出，我國總體上已進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。這一論斷，為戶籍改革指明了方向。

一、 遷徙自由的含義

關于遷徙自由的含義，一般認為有狹義和廣義兩種，狹義的遷徙自由僅指國內遷徙自由，即在一國領土范圍內自由旅行和定居的權利；廣義的遷徙自由包括國際遷徙自由，即自由離開其本國到他國旅行和居住以及自由返回本國的權利。這是以《世界人權宣言》與《公民權利與政治權利國際公約》中對遷徙自由的規定為依據的。為更準確地把握遷徙自由的含義，本文依據世界各國憲法中的遷徙自由條款，并結合居住自由、旅行權、出入境的權利等對其進行深入探討。

由于政治背景、憲政觀念、制憲技術等方面的差異，各國憲法文本中關于遷徙自由的規定也有很大的區別。根據對各國憲法文本的粗略統計，在遷徙自由和居住自由的關系方面，大致有三種類型：（1）僅規定遷徙自由而不規定居住自由。有7個國家憲法中采取這種做法，以德國為代表，其基本法第11條第1款規定：“所有德國人享有在全聯邦境內的遷徙自由”。（2）僅規定居住自由而不規定遷徙自由。有6個國家如此規定，比如約旦憲法第9條第2款規定：“除法律規定的情況外，不得限制任何約旦人的居住自由，也不得強迫任何約旦人居住在某一特定處所。”（3）既規定遷徙自由又規定居住自由。66個國家的憲法中都是采用這種方式，其中62個國家是在同一條款中同時規定遷徙自由和居住自由，而印度、羅馬尼亞、摩爾多瓦、圖瓦盧等4個國家把遷徙自由和居住自由分開，規定在同一條的兩款中。在遷徙自由與出入境權利的關系方面，8個國家只是籠統地規定遷徙自由，并不明確僅指國內自由遷移還是包含自由出入國境的權利，11個國家明確規定只是本國境內的遷徙自由，而有54個國家不僅規定了國內遷徙自由，還規定了自由出入國境的權利。

在有些國家的憲法文本中，遷徙自由不僅被看作一項單獨的權利，它還被作為一個條文的名稱來規定，在這個條文中，又對遷徙自由的內容進行具體解釋，遷徙自由因而成為一組權利的統稱。比如馬耳他憲法第44節規定的是“遷徙”，該節第1條規定：“任何馬耳他公民不得被剝奪遷徙自由，為此目的，本節所說的自由是指，在馬耳他國內自由遷徙的權利，在馬耳他任何地方居住的權利以及出入馬耳他國境的權利。”在巴哈馬、斐濟、圭亞那、牙買加、基里巴斯等國的憲法中，其對遷徙自由的規定方式與此相同，并且它們認為免于驅逐出境的權利也是遷徙自由的內容之一。

根據以上梳理，本文認為，遷徙自由具有三個層次的含義：

（一） 自由行動權。從絕大多數國家憲法中同時規定遷徙自由和居住自由、選擇居住地的權利或者自由設定住所的權利這一事實來看，遷徙自由與選擇居住地的權利并非是指同一項權利，否則憲法中同時規定就是重復和不必要的，那么遷徙自由在這種情況下只能解釋為身體自由地移動、離開一地到另一地的權利，不論其目的是旅行、學習還是到外地定居。憲法中確認這種自由行動權并非多余，該權利對公民行使其他權利十分重要，如果沒有這項權利，其他權利就難以保障。

（二） 在本國領土范圍內自由行動和選擇居住地的權利。從憲法確認遷徙自由的目的來看，其核心目的并非是保障公民能夠在國內自由地旅行、欣賞風景，而是使公民能夠離開本地、選擇并定居在最大限度地發揮其才能、發展完善其人格的地方，這也是絕大多數國家憲法中把遷徙自由和居住自由規定在同一個條款中的原因。如果在憲法中僅僅規定遷徙自由而沒有規定居住自由，那么按照這個含義解釋遷徙自由就更為必要和常見，比如，德國基本法中遷徙自由的含義就是“人民擁有可以由一個地方遷移至另一個地方，不受公權力的限制之權利。而且不僅僅屬于個人的行動自由，也及于可為了經濟理由，而在另一個地方購置產業及經營商業。亦即不問遷徙之目的為何，可將個人之財產及家庭等移置另一個地方。”[1]

（三） 在世界范圍內自由行動和選擇居住地的權利。對這一含義最準確的解釋應該是《國際人權宣言》第13條和《公民權利于政治權利國際公約》第12條的規定，主要包含兩個方面：一是各國公民在本國境內自由行動和選擇居住的權利，二是自由離開任何國家，包括其本國，并進入或返回其本國的權利。

從遷徙自由的含義看，它主要是一種自由權，是一種抵抗國家侵害的權利，國家承擔的是消極不干涉的義務，不具有給付請求的性質，公民沒有權利請求國家在另一個地方為其提供住所。[2]那么，它如何與屬于不同權利類型的平等權和社會保障發生聯系呢？對此，可以結合英國、美國的歷史實踐情況進行分析。

二、 英國《濟貧法》與遷徙自由

在人類社會早期，遷徙基本上是自由的，主要受人自身能力與自然條件的限制。隨著國家的出現，統治者出于維護自身地位的需要，開始通過法律對遷徙行為進行嚴格控制，在奴隸社會時期，這些規定主要表現在對人的身份的確定、對奴隸自由的限制上。歐洲進入中世紀之后，由于這個時期仍然是以農業為主要經濟來源，農業生產水平又比較低，要獲得好的收成，就需要大量的勞動力，因此，各個國家都采取各種措施把農民固定在土地上，不允許其自由遷徙，一方面促進經濟發展，另一方面避免因遷徙引起社會動蕩。[3]英國《濟貧法》就是這些措施之一。

英國1601年制定的《濟貧法》規定，處于貧困線以下的窮人、老年人、病人和孤兒可以得到救濟，其費用來自所在教區的濟貧稅。根據這一法律，如果一個勞動者變成他所在教區的窮人時，他就能得到救濟。但是如果由于另一個教區工作機會比較多，生活條件比較好，他遷移到了那里，而后來因為貧困需要救濟的時候，就要確定他現在的居住地還是原居住地是他所在的教區，解決這一問題的一項總的原則是：任何時候都可以將其遣返原籍，除非他得以在這個新教區“定居”。因此，每一個教區都竭力阻止其他教區的人獲得在本教區定居的資格，以便在其成為窮人的時候將其遣返回去，避免增加本教區的濟貧稅負擔。每一個教區不僅不歡迎其他教區的人在本教區定居，還盡可能地阻止本教區的人離開，因為一是擔心其回到本教區的時候生活狀況更為糟糕，二是要負擔其返回本教區的費用。由于改變居住地將遭遇兩方面的阻撓，任何一個理智的勞動者都會選擇放棄而繼續留在原地。[4]

15世紀末，由地理大發現所造成的新的世界市場的貿易需求，極大地刺激了商品經濟的發展，從而要求資本主義更快地發展。而這需要具備兩個基本條件：資本和自由勞動者。因此，一方面圈地運動等使農民不再束縛于土地，另一方面各國都逐步廢除了原有限制勞動力自由流動的制度，為勞動力的自由買賣創造條件。為此，就要修改《濟貧法》，放松對居住遷徙的限制。原有《濟貧法》主要是出于對地主和農場主利益的考慮，為收獲時節保持土地上的勞動力儲備，但是隨著家庭手工業和鄉村工業的衰落，農村中不需要那么多的勞動力，失業現象比較突出，與此同時，城市中的制造業發達，需要大量的勞動力。而在這樣的情況下，《濟貧法》不允許工人根據就業需要流入新的地區，就成了勞動力有益流動的障礙。因此，隨著工業革命的逐步推進，英國分別在1697年、1795年、1834年、1846年、1895年對《濟貧法》和《定居法》作了修改，直至限制居住地不再可能。[5]對《濟貧法》的修改，促進了勞動力根據市場的需要在各個地區之間自由流動，給英國經濟發展注入了活力，“強調勞動力進入就業需要地區的《新濟貧法》于1834年剛剛實施，19世紀的英國就迎來了它工業增長最快的一個時期”。[6]

三、 美國憲法的平等保護條款與遷徙自由

美國憲法中沒有關于遷徙自由的明確規定，但是在理論上，遷徙自由可以通過憲法中的某些條款得到保護，包括通商條款（憲法第1條第9款，也稱為州際貿易條款）、特權與豁免權條款（憲法第4條）、平等保護條款（憲法修正案第14條）等。在早期，法院曾經通過通商條款保護遷徙自由，但是由于“人民可自由的通過州界比起自由運送家畜、水果、鋼鐵及煤通過州界來得重要多了”，而且通商條款的主要目的在于阻止各州設立關卡，抽取厘金，以促進貨物流通，難以為遷徙自由提供充足的法理依據，因而受到批評，在司法中棄之不用。法院后來的判決，并且迄今仍是根據平等保護條款，保障公民的遷徙自由。[7]

保護平等權，并不意味著禁止法律分類，因為“對處境不同的人和事進行不同的處理對于制定法律是必要的”，對于不同的人可以給予不同的待遇，但是不能任意給予不同類別的人以不同的待遇，這些分類必須是“合理的分類，是一種將法律目的方面處境相同的所有人都包括在內的分類”。[8]美國聯邦最高法院在立法歸類的司法審查方面形成了三種不同的標準：對嫌疑歸類的嚴格審查標準、對性別歸類的中等審查標準和對經濟歸類的寬松審查標準。但是這些分類立法歸類只是“平等保護”的一個方面，還有一個重要的方面是：即使這些立法歸類的基礎沒有問題，不涉及“嫌疑歸類”，如果這種歸類侵犯一項基本權利或者嚴重干擾一項基本權利的行使，那么它也要受制于法院的嚴格審查。遷徙自由就屬于這種基本權利的一種，也正是依據這一理論通過法院嚴格的司法審查而得以保護的。在美國，屬于這種情況的案件很多，其中著名的案件是1969年的“夏皮羅訴湯普森案”（Shapiro v. Thompson），該案源于哥倫比亞特區、康乃狄克州以及賓州等三個州法規定，凡是州民必須住滿一年以上，才可以申請州政府發給補助金。[9]與該案類似的還有加利福尼亞的一部法律規定：其他州的居民，在遷移到該州的第一年內，如果申請救濟的話，他們每月領到的救濟金不能高于其在先前居住的州所能領到的數額，這樣，從其他州剛遷移過來的新居民每月要比加州的老居民少得到200到400美元的救濟金。美國除了這種申請救濟金的情況，在醫療保健和投票方面也有這種“持續居住要求”（Durational Residency Requirements），由于這種要求通過專門對剛遷移來的新居民施加較重的負擔，而具有“懲罰”（penalize）遷徙自由的效果，因此要受到嚴格審查，且一般被認定為違反平等保護。另外，除了這種“持續居住要求”，還有兩種類型的居住要求也會因為對遷徙自由的影響而要受到嚴格審查，一種是“固定點居住要求”（Fixed-Point Residency Requirements），它的意思是如果要獲得特殊的政府救濟金或者特權，在時間的某個特定點上，比如出生時或者21歲時，這個人必須是該州的居民；另一種是“固定日期居住要求”（Fixed-Date Residency Requirements），它的意思是如果要獲得特殊的政府救濟金或者特權，在一個固定的日期，比如1975年1月1日，這個人必須居住在該州。這種要求也對本州的居民進行分類，而且產生歧視本州新居民的效果。與“持續居住要求”相比，通過這種要求施加的負擔是永久的，不論經過多長的“等待期”，這些居民也無法與本州的其他居民獲得同等對待。因此，這種要求使得新居民永遠無法獲得與老居民一樣的待遇，無疑大大損傷公民遷徙的積極性，對遷徙自由的損害更為嚴重，應當根據平等權條款進行更為嚴格的審查，并確認違憲，從而維護公民的遷徙自由。從這些案件可以看出，法院是通過保障遷移到某一州的外州居民與本州居民有相同的基本權利，從而間接地肯定并保護公民享有遷徙自由。

在現代社會，基于“福利國家”的理念，為了使社會、經濟的弱者能夠過上有尊嚴的生活，國家要積極地為他們提供各種社會福利、社會保障等，而社會權的實現程度受經濟發展的制約。從美國的憲政實踐看，由于現實中各地區經濟發展水平不一樣，它們所能提供的福利待遇也有差別，那么經濟發達地區為避免本地相對富裕的生活吸引其他地區的貧困公民，給本地財政帶來壓力，往往對這些新居民實施歧視，不給或者少給他們救濟，使他們在一定時期內無法依靠政府救濟過上正常生活，從而得以間接地限制他們遷到本地區。這些措施的實質是通過侵犯新居民獲取政府救濟的權利來限制公民的遷徙自由，即通過給予新老居民不平等的福利待遇來限制公民的遷徙自由。

四、 啟示：我國戶籍改革的方向

從英、美兩國的情況看，社會保障制度是影響遷徙自由的關鍵因素，而且它的這一作用主要是通過對新老居民的不平等保護來實現的。在我國，是否存在這一情況呢？

1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著我國戶籍制度的正式確立，而在此之前，我國沒有嚴格意義上的戶籍管理制度，人們可以自由遷徙。該條例既然稱為“戶口登記條例”，其本來面目應該是建立對公民出生、死亡等信息進行事后確認的戶籍登記制度，但是由于該條例第10條第2款明確規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”，同時建立了戶籍遷移制度，而且這一制度把城鄉居民明確區分為“農業戶口”和“非農業戶口”，對從農村遷往城市通過審批制度進行嚴格控制。根據該條例建立的我國戶籍管理制度，不但形成了對遷徙自由的制度性排斥，還直接導致了城鄉二元結構的產生。城鄉二元結構以二元戶籍制度為核心，在城市和農村形成了二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事業投入制度等一系列有差別的社會制度體系。這種戶籍制度以及其所形成的城鄉二元結構從根本上侵犯了公民的平等權，因為平等的最初意義就是要排除身份特權，保障人們在各種社會活動的起點上的平等，即機會平等，而我國的戶籍制度卻根據個人不能決定的出生地確定其為農民或者市民身份，并根據這種身份來配置資源和約束人們的行動，使出生在農村的公民和城市的公民在起點上就處于不平等的地位。

由上可知，在我國不但存在不平等的社會保障制度，還存在著一系列根據戶籍制度建立起來的有差別的社會制度體系。與國外根據居住時間長短而區別對待不同，我國則把居民區分為城市市民和農民并給予不同的待遇。農民到了城市，在諸多方面都不可能和城市的市民享受同等待遇。因此，正是這些不平等的社會制度體系，阻礙了戶籍制度的改革。在改變這些不平等的社會制度之前，僅僅改革戶籍制度是沒有意義的，仍然無法實現公民的自由遷徙。因此，十七屆三中全會明確提出，“建設社會主義新農村，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居。”這樣，先行在住房、醫療衛生、文化教育和社會福利等方面進行改革，等到戶口之上不再附加任何利益，自由遷徙也就有了真正實現的可能。

參考文獻：

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（第7卷）：工業經濟：資本、勞動力和企業（上冊）[M]．王春法主譯．北京：經濟科學出版社，2004．

[8]〔美〕杰羅姆·巴倫，托馬斯·迪恩斯．美國憲法概論[M]．劉瑞祥，潘家玢等譯．北京：中國社會科學出版社，1995．

責任編輯 梅瑞祥