社會保障

社會保障制度遭遇危機的新聞在許多國家成為頭條，這不已經誕生了超過70年的人類文明結晶很可能在未來數十年里，伴隨著經濟形勢的惡化而被這樣那樣的問題困擾。

1934年，美國總統羅斯福下令設立了經濟保障委員會(CES)，這個委員會的任務就是研究是否需要一個體系來為老人和殘疾人提供收入。在過去，在全世界所有地方，對那些不能工作賺錢的人來說，收入的來源只有家庭成員的資助或者宗教慈善機構的施舍。羅斯福希望能有一個國家性的體系來替代傳統的模式。

早在L933年，弗朗西斯·湯森(Fran-cis Townsend)就提出了一個方案：聯邦政府給每位60歲以上的老人每個月200美元養老金。湯森提出這項老年養老金計劃可以通過對聯邦稅收的商業運作來提供經費支持，這個計劃得到了大眾的支持，到1935年，他為推廣計劃創建的“湯森俱樂部”已經有了超過500萬會員。

當年，他把2000萬人簽名的請愿書交給總統羅斯福。經濟保障委員會同時也提交了一份報告，他們勾勒出了一個國家性社會保障制度的藍圖。最終，這個計劃發展成為《社會保障法案》，泌會正是看到了湯森的請愿書后，于1935年8月14日通過了該法案。

社會保障法建立了一個惠及社會平民的保障制度，所有年齡在65歲以上且不再工作的人都可以每月領到一份收入，而他們能領到的薪水多少取決于他們之前交過的稅。《社會保障法》還提出要發放失業保險，救助孤兒，以及提出進一步設計醫療保障體系的計劃。社會保障部隨后建立并開始統計全美國所有雇員的收入，統計個人納稅情況。經過5年時間的籌備，1942年，開始正式發放養老金。

這項法案建立了現代社會通行的保障機制——人們被強制性地節省下每月工資的一部分，用作自己退休之后的退休金。在這項方案中，美國的雇員要繳納工資的3％，雇主也要上繳相同的數量，同時，各州政府還借機希望解決其他社會問題，它們提供長期的財政支持，希望能解決失業補助金，公共健康計劃等。

高福利壓迫英國政府

歐洲各國的社會保障制度隨著美國的腳步而一一建立。英國社會學家安東尼-吉登斯在《第三條道路一社會民主主義的復興》中說歐洲的社會保障制度雖然有著共同的起源、目標和結構，但是實踐中的社會福利制度一樣有著各種差異很大的形態。歐洲的福利國家可以分成四種不同的制度類型：斯堪的納維亞或北歐福利國家，以高額稅收為基礎，基本取向是使每一位公民都享受到福利，提供慷慨的福利金和資金充裕的國家服務，包括醫療保健服務；中歐各國，包括德國、奧地利、法國、比利時、荷蘭和盧森堡的福利制度對社會服務的投入相對較弱，但在其他方面卻有充分的福利性投入，獲得福利的主要途徑是就業，而福利基金的主要來源是社會保險金；南歐各國，包括意大利、西班牙、葡萄牙、希臘等國，在形式上類似于中歐各國，但涉及的范圍比前者窄，提供的支持也比前者少。而英國的福利制度自成一類，重視社會服務和保健，但福利是按收入多寡來確定的。

英國的社會保障制度起源于教會組織的慈善救濟，后隨著英國兩部《濟貧法》的頒布，逐漸成為制度化、規范化的社會救助。1941年6月，丘吉爾任命牛津大學教授威廉·貝弗里奇領導一個“各部研究社會保險及有關福利的聯合委員會”，考察和研究英國現行社會保險制度問題。1942年該委員會提出了《社會保險和相關服務》，即著名的《貝弗里奇報告》。以首相艾德禮為首的英國工黨政府以該報告為藍本，以凱恩斯的充分就業理論為制定經濟政策的依據，通過一系列立法，到1948年向世界宣布英國建成了“搖籃到墳墓”的福利制度，成為世界上社會保障立法最完備的國家。

英國的社會保障制度經過半個多世紀的發展和演變，對經濟和社會發展的負面效應也逐漸表現出來。到了20世紀70年代中期以后開始面臨困境。

1950年，英國政府用于社會保障方面的支出為6.571億英鎊，1983年支出額為339.91億英鎊。社會保障支出占整個財政支出的比例也不斷增長，20世紀70年代，社會保障支出占財政支出的比例已經超出了六成，社會保障支出占GDP的比例也在增長。社會福利讓英國政府連年財政赤字。英國的社會保障制度實行三方繳稅原則，個人、雇主和政府按不同比例分擔，從整體上說，國家承擔大部分。

到了上世紀70年代，靠政府津貼為生的長期病號達175萬，不工作而靠政府津貼為生的單身父母有100萬人。另有數量相當的人鉆社會保障制度的空子賺錢，一方面故意失業，領取失業津貼，另一方面從事地下經濟活動，逃避稅收，不承擔社會責任。從某種意義上來說，英國社會保障廣度過于泛濫的做法無疑起了“懲勤養懶”的作用。

面對社會保障制度的困境，英國政府從上世紀60年代開始改革，倡導個人責任和引入市場機制是英國社會保障制度的主要趨勢。養老金是英國最大的單項社會福利支出。上世紀80年代初的改革把養老金的數額由原來占平均工資的25％下降到20％，強制所有企業推行職業養老金制度。上世紀90年代的改革，規定“公民在工作過程中積累附加養老金”，并進行附加養老金私有化，該基金可投資于金融市場、購買債券、股票或房地產。但從根本上來說，不管市場機制怎么介入，英國社會保障制度以政府為主導的特征沒有發生改變。

國民健康服務——英國政府的最大業績

英國《泰晤士報》在世紀之交曾做過一項調查，在回答“你認為政府在20世紀影響英國人生活的最大業績是什么”時，46％的人認為是NHS，18％的人認為是福利制度的建立，第三位才是贏得二戰的勝利。可見NHS對英國人的影響之深。NHS是英國國民健康服務(National Health Service)的簡稱，英國所有的納稅人和在英國有居住權的人都享有免費使用該體系服務的權利。

1948年4月，NHs誕生之初，工作人員就一戶戶地分發小冊子，一家家地解釋新的醫療服務體系能夠為人民提供什么樣的服務。

現代人已經很難體會1948年NHS的建立是多么大的勝利。1945年艾德禮工黨政府出人意料選擇安奈林·貝文為衛生部大臣，貝文的處境非常棘手，早在二戰開始之前，英國聯合政府就許諾進行醫療改革，但是到了1945年，各方商談已經陷入僵局。所以很可能像第一次世界大戰結束后的醫療改革一樣，這次有關全面醫療改革的動議同樣會不了了之。但是安奈林貝文在事情已經陷入絕境之時力挽狂瀾。

貝文看起來并不是合適的人選，他完全沒有從政經驗，也沒有參與戰時有關醫療問題的討論。而且他明顯偏左的政治傾向也不適合處理這么關系微妙的問題。但是后來的事實完全打消了對他的懷疑，他向人們證明自己是一個具有說服力和建設性的政策制定者。

戰時臨時政府已經向英國人保證，戰后的醫療服務是全方位的，面向全體人民的，而且是免費的。貝文正是以此為基準向公眾承諾提供一流的醫療保健服務。至于新醫療體系的財政來源貝文也進行了改革，原來計劃醫療費用主要來自國家保險(就業者與雇主按工資的一定比例交納國民保險稅，如普通中低收入人群的國民保險稅占其收入的11％，同時雇主再為雇員付同樣的數額)和地方稅收，為了保證NHS的財政充足，讓人人享受到平等的服務，貝文把醫療的負擔轉嫁在國民稅收上。

為醫療服務體系設計一種可行的行政管理模式，貝文的劣勢轉變成了優勢，沒有經驗讓他完全不受成規套路的束縛。他放棄了英國醫療長期追尋的目標：地方醫療服務統一管理，轉而選擇地方政府、獨立承包人和醫院服務分離。地方政府只負責專科門診和救護車等雜項服務，而獨立承包人(常規醫護人員、牙醫、配藥師和儀器看護者)統一受雇于國家醫療保險。這其實是一種妥協，任何醫療改革都面臨來自醫生的阻力。因此貝文可以把精力主要放在方案的主要變革問題上：所有地方醫院和私人醫院的國有化。英國原來由私人、教會、公益組織以及地區政府運營的2700家醫院，一夜之間改為國營，為國民提供免費的醫療服務。

貝文的醫療服務體系是從未有過的社會實驗，但是事實證明這一體系比批評者所預測的要成功得多。新體系下，獨立承包人和地方政府都大大拓展了他們的作用。地方政府從事的工作非常廣泛，包括接種肺結核疫苗、更新換代救護車等各種服務。獨立承包人在最初運行的幾年急需處方藥、HR鏡和人造牙齒。助聽器、人造牙齒和矯正眼鏡提高了很多人尤其是老年人的生活質量，所以人們衷心感謝新的醫療體系。

至于嚴重疾病的護理，新醫療體系的優勢在于成功建立了綜合咨詢和特殊服務。盡管并不寬裕，醫院還是盡量更新設備。在NHS的第一個十年里，多數醫院都建立了專科門診，建立了新手術室、病理學實驗室、緊急門診和血庫等基礎設施。1979年，全英國只有2.4萬例股骨頭置換手術，800例腎臟移植手術，到了上世紀90年代中期這些數字都翻了一番。在NHS剛開始運行的時候，只有30％的嬰兒是在醫院里出生的，到了上世紀末幾乎所有嬰兒都是在醫院出生的，英格蘭和威爾士的嬰兒產期死亡率從1948年的38.5％。下降到了1996年的8.6％。

近年來NHS的醫藥費用支出越來越多，隨著英國人口老齡化，NHS的負債率也在持續增長。一開始，NHS大約有50萬醫療服務人員，隨著現代醫療業的精密化，從業人員很快達到了100萬。隨著長期藥物治療和社區護理的增多，護理人員還是持續增長。提供充足的人力物力滿足NHS的各種人道主義救助一直以來都是個難題。在NHS的歷史上，它總是比政府其他部門的開支要少，但每次經濟危機之時，政府最先削減的也是醫療的開支。

醫療花費并非填不滿的無底洞，NHS的成功可以說引起了世界上所有財政部長的嫉妒，NHS的歷史就是在有限的財政支出中委曲求全的過程。

貝文的方案被按部就班地運行了26年，而最近幾乎每屆英國政府都會進行醫療改革。1991年，為了避免壟斷導致的效率低下，NHS引入了市場機制。2000年7月，布萊爾發布了NHS現代化改革的五年計劃，承諾要使NHS“再次成為全世界羨慕的對象”。

2008年，NHS慶祝了它的60歲生日，過去取得了英雄般的成就，但未來如何呢?這取決于政府是否繼續遵循安奈林·貝文的思想：讓所有人不再因為經濟原因而痛苦地等待死亡和忍受病魔煎熬，這是一個文明社會最起碼的標志。

德國：農民的醫療與養老保險

2009年1月的最后一天，德國成千上萬間辦公室的男男女女們略帶焦慮地等待著一個密封好的信封，里面裝著他們新一年的工資、稅收和各類保險的憑據。當他們今年再次打開它時，或多或少都有些失望，今年需要支付的保險數額更高了。有些人開始打算選擇商業性保險或是不走保險的私人醫生，經濟危機的影響慢慢滲透到生活的各個方面。

生活在德國最北端石荷州的奶農科斯特并沒有直接地感受到這種壓力，他還是習慣性地將醫療保險賬單寄到相應機構。在德國，農民的醫療、養老、意外傷害主要由專門的、相對獨立的社會保險機構——農業社會保險聯合總會承擔。大約有60萬德國農民在這里投保，投保農戶平均每月支付保險金約300歐元。除此之外還有國家的財政補貼。

根據德國的《農民醫療保險法》規定：法定農業醫療保險機構有義務為農民及協助務農的家庭成員提供醫療保險，覆蓋范圍包括農業和林業從業者以及年滿15歲的家庭成員。如果農民企業主在私立醫療保險機構為自己及家人投保，并且個人企業產值超過37Y歐元，可以申請不參加法定農業醫療保險。

科斯特一家五口人，除了大兒子已經去漢堡工作，其余都留在農場。他的父母都已經超過了法定的退休年齡，可以享受養老金待遇。德國并非農業國，農民僅占總人口的不到1／10，法定養老保險覆蓋范圍達到了從業人員約90％。據科斯特的父親回憶，他年輕的時候傳統的農民養老模式就像是中國，由子女來負擔他們不能勞動后的生活，政府不提供任何養老保險。德國現行的農民養老保險制度是在二戰之后形成的，最早是采取“一刀切”的模式：每個農民在退休之前繳納一筆費用，待其退休后，政府支付他們同等的一筆退休金。隨著戰后經濟的發展和歐盟的成立，用于農業的土地也不斷減少，如何解決已經沒有土地的農民的養老問題成為棘手問題。

德國每五年一次的大選中，農民的養老問題被一再修改。目前實行的現行農民養老保險模式是“現收現付”的模式，即由年輕人出錢，老年人享用的一種方式。但是隨著德國人口出生率的降低和老齡化的加劇，由年輕人提供的這筆資金已經不能滿足老年人的需求，需要政府拿出一部分錢來彌補其差額。

回到科斯特家，農民相對城市居民來說收入更不穩定，今年的奶價已經從去年每升40歐分降到了22歐分。開春，他賣出了160頭奶牛后猶豫了很久：是將其中的一大部分拿出來繼續繳納醫療保險，還是生病時采取自然療法，不去看醫生，等年末收回部分政府補貼?對于許多像他一樣的德國農民來說，這是個不得不思考的問題。

瑞士：人民高福利，企業高壓力

和平的環境是社會福利政策快速成熟、穩步改良的沃土，這一點瑞士駐華大使顧博禮先生極為贊同。地處歐陸中部的小國瑞士已經享受了一百多年的和平，在周圍鄰國困于戰亂紛爭時，它已經開始默默積累財富，并建立起一套完善的社會福利制度。

在這里，雖然不同于北歐各國“從搖籃到墳墓”的大包大攬型福利政策，但不同年齡段、需要也各有不同的人們都會享受到政府相應的福利保障。瑞士聯邦的26個州，每個州都根據實際情況制定老年福利政策和發展規劃，提供經費資助，開展調查研究，進行工作指導與檢查。

在瑞士，一個財產狀況不佳但生活能夠基本自理的老人入住養老院，平均每天需花費97瑞士法郎，其日需費用的30％由自己退休金出，30％由保險公司支付，剩余部分由政府補貼。政府補貼一般視老年人的具體情況而定，人住養老院的老人最多由政府每人每天補助193瑞士法郎。不僅是養老不用愁，在失業率極低的瑞士，一旦丟掉了工作，政府也會及時發放失業保險來保障生活。

但是，近些年來，瑞士政府也不斷通過媒體叫苦，似乎給每一個人帶來幸福的福利制度背后潛藏著種種問題。

首先就是人口老齡化帶來的養老壓力不斷增大。另一個更棘手的問題是高福利給國家和企業帶來巨大的壓力。瑞士人的安逸生活是由國家給予保障的，可以說是將全民的生活壓力轉移給了國家。因為全球經濟增長不斷放緩，以金融和制造業立國的瑞士也受到了極大的拖累。面對巨額的福利支出，政府要求企業承擔更多的責任，將福利壓力再次轉嫁給國內企業。

2008年底公布的新的預算報告里，瑞士財政部長要求企業承擔工人因病休假的費用，這將直接減少企業的正常收益，給瑞士企業發展帶來巨大的阻力，特別將阻礙小企業的正常擴張，他們不得不在雇用工人時顯得更加謹慎小心。在嚴重影響企業發展的同時，也將導致瑞士失業率的上升，最終導致全社會一起承擔壓力。

在席卷全球的經濟危機影響下，瑞士傳統支柱產業如金融、旅游、精工機械、鐘表制造均受到了較大的沖擊，生活在這里的人們還會如往常一般享受悠閑、被國家呵護著的生活嗎?仍需幾年時間的檢驗。

高額養老金讓日本陷入困境

回到在亞洲，上世紀60年代日本經濟快速騰飛之后，日本人民認為理所應當從政府那里獲得更好的社會保障，政府隨之模擬歐洲建立了全民福利計劃，當政府比較年輕，養老金制度還不成熟時，很容易取悅于民，但是清算的一天總會到來，日本現在正面臨著這種艱難的現實。在兩次石油危機的沖擊下日本經濟發展放慢，結果，日本政府只能通過發行債券或者增加稅收才能勉強維持高額的社會保障，由于增加稅收非常困難，維持目前社會福利的成本就轉嫁到年輕一代的身上。

隨著出生率下降和平均壽命的延長，日本成為人口老齡化最嚴重的國家之一，1992年，65歲人口占總人口的28％以上，100個勞動人口要負擔60～70個退休人員。老齡化的高峰要到2020年左右才能到達，要持續到21世紀中葉。

據厚生省預計，由于高額的給付額和勞動人口負擔的退休人數增多，到2020年雇員養老金認繳率(養老金給付與勞動人口平均工資的比率)將在30％以上。雇員保險金只能不斷地將養老金負擔轉嫁給年輕的一代。解決這一問題的辦法是削減給付額，盡快增加認繳率。日本政府也確實朝著這兩個方面改革。

由于錯誤地認為經濟增長能夠為年老者提供高額養老金，日本的養老金給付超出了認繳。事實證明，經濟增長不可能持續高速增長，如果給付過于優厚，為了保持養老金賬戶的平衡，通常需要提高認繳率，而給付的削減一般很難達到。這樣高額給付造成的負擔只能向年輕的各代轉移。

美國社會保障漏洞讓麥道夫自愧不如

納斯達克股票市場公司主席伯納德·麥道夫被指控詐騙投資者超過500億美元的案件轟動全世界，據說他曾經親口對兩位手下的高層管理人員說過，自己的生意就是一個“龐大的旁氏騙局”。旁氏騙局中的上當者相信自己的錢用在了投資中，而他們獲得的高額回報是因為這些資金的管理者的合理經營和天才的投資選擇。而實際上，他們得到的“分紅”不過來自于下一批上當受騙的人。最后，一旦無人可騙，沒錢再進入這個圈套，騙局就會被揭穿。

許多批評家認為，從這個角度看，社會保障制度不過也是一個旁氏騙局，現在退休的人獲得的養老金來自正在工作的勞動者，而年輕人為了在退休后獲得保障，只能祈禱將來的年輕人源源不斷地涌入這個“圈套”。

如果真是這樣，那美國的社會保障制度可能就真如諾貝爾經濟學獎獲得者米爾頓弗里德曼所說，是世界上最大的旁氏騙局。

美國記者邁克爾·巴羅內曾經總結美國人對社會保障改革的看法，他寫道：“改革方向很明確，就是個人投資賬戶部分取代由收入稅(也就是美國的養老保險金)資助的政府福利、延遲退休年齡、根據生活成本增加調整養老金。于是，轉制成本突然出現了，表現為預算增加。”

弗里德曼認為“部分”和“轉制成本”兩個詞集中體現了對社會保障的傳統看法的主要缺陷。并且由于現有受惠人數量相對地已大于納稅人數量，且由于老齡化和出生率的降低，這種差距只會繼續拉大，保障制度已變成雞肋，這正好解釋了為何美國人普遍支持個人投資賬戶。尤其是年輕雇員，他們懷疑自己在年老之后能否獲得與社會保障稅所付出金錢等值的回報。他們相信，要是能把錢投在保險公司或類似計劃的賬戶中，未來能獲得更好的回報。

可若真是如此，為何只“部分”取代而不是“全盤”取代政府福利呢?標準解釋是；不可能全盤取代政府運作!因為工資稅需要用來支付那些已經退休的人的福利，政府已經挖下了一個大坑，這就是這些錢現在的用途。

弗里德曼通過工資稅和福利支付之間的對應關系，尖銳地指出社會保障局誘騙公眾相信自己，他們吹噓社會保險計劃不亞于私人保險，用他們的話來說就是“雇員通過定期投資共同基金來為他們自己準備未來的退休福利”，這簡直是胡說八道。

在現有的社會保障制度下，依然在工作的雇員們支付的稅金實際上都用在現有的退休人員身上了，如果能有錢剩下來，那也會用于其他政府支出；為了維系這個“保險神話”，美國社會保障部還是給這個既是政府資產又是政府負債的“信托基金”創立了一堆文件條目。在不遠的將來，當到期需要支付的福利金額超越了工資稅收人時，為了填補這個差距就只能加稅、借錢、加印鈔票或者削減其他政府開支了，無論這個根本不存在的“信托基金”有多大，情況都只能是這樣。這種期望后來人支付養老金的承諾，在美國被支持者們稱作“代代人之間的契約”，被反對者們稱作龐氏騙局。

從理論上說，通過在未來對勞動者不斷加稅，這種保證依然可以兌現，但這很可能依然不夠。人口結構的不斷變化正在一點點破壞這個計劃的基礎。大量的勞動者可以供養相對比較少的退休人口，特別是在那個人均壽命只有61歲，而養老金要到65歲才開始發放的年代。在未來75年里，美國的社會保障和醫療保障將會出現40.3萬億美元的缺口。據估算，2018年美國社會保險基金的支出將超過收入，2042年這一基金將徹底用光。