ＮＧＯ如何打撈陽光精神

今年5月1日，是《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》實施一周年的日子。汶川大地震中，NGO在公共事務方面發揮了很多正面作用，NGO和企業、政府之間形成了有效的互動和合作，贏得了新的生存發展空間。政府要打造陽光型政府，就需要公眾的公共參與，公眾參與需要信息公開，而信息公開則需要一項項細微的程序來支撐和實現。

本文將NGO在環境信息公開中的一些成功經驗記錄于斯，以紀念這一時間節點。當然這些經驗只是藥引，更需要NGO在個案中靈活把握和運用。

2009年1月，是中央政府宣布4萬億投資以來兩個月的日子，也是《政府信息公開條例》和《環境信息公開辦法(試行)》實施八個月的日子。北京三里河某復印店，上海律師嚴義明和來自各地的“跑部者”都在忙碌著。“跑部者”們在復印“政府企劃書”等申請投資報批之類的文件，他們要申請投資資金。而嚴義明復印的是自己的身份證，他要依據《政府信息公開條例》中“民眾有權利知曉政府的重大建設項目的批準和實施情況”一項將自己的身份證復印件和《政府信息公開申請書》遞交給財政部和國家發改委。他要求政府公開4萬億資金的來源、用途及使用方式。4萬億盛宴如何饕餮？這其中關乎地區公平、行業公平。“如何合法使用和有效監督、審計”是嚴義明所關注的。

不久，發改委便在官方網站上披露了4萬億投資用于各重點領域的情況。3月6日，國家發展和改革委員會主任張平對政府4萬億的投資進行了首次官方的詳細解讀。程序所折射的法律之光在此熠熠生輝。

NGO可以從中學習到什么經驗呢？

陽光，從程序開始

政府要保證每個公民公眾參與的權利，信息公開是一個重要的前提條件，只有信息公開了，公眾才能有真正參與到公共生活之中的可能性。要想打造陽光型政府，得從各項細微的程序開始做起。所謂“正義不僅要得到實現，而且要以人們看得見的方式得到實現”，講的就是即使達到實質正義，也要有讓人信服的能夠看得到的程序正義。自然之友總干事李波認為有的工程建設項目的公眾參與環評程序很不規范，比如在怒江項目中有關公眾參與的問卷調查設計和發放就存在問題： 比如用誘導性問題提問，回避受影響人群對潛在的負面影響的意見收集， 或者問卷發放的人群偏重受影響少的地區等。

一些大型工程項目沒有很規范的聽證程序，也沒有相應的處理措施。比如只留很短的時間讓公眾提意見或者開聽證會，然后就直接進入實施階段。而對一項巨大工程的調研是需要時間和精力的投入的，幾天內對工程提出有理有據的質疑或建議是不太可能的。

多數情況下，公眾處于無知或被動接受的狀態，所得到的信息很多是不完整的。在一些人眼里，民眾不能站在宏觀的立場，所以不能理解大項目設置的長遠利益所在。公眾很難獲取有技術含量的專業信息，有時由于所涉及的環保問題專業性、技術性很強，一般人也并不清楚具體數據和指標意味著什么，很難判斷某個項目是否在破壞環境或者環境破環到什么程度。這需要專家的理性分析和考量。

而現階段，環境信息和決策都集中在體制內的科研院所，我國各行業的很多權威專家基本都是體制內的，“專家除了代表體制內的專業身份外，還有一個公民的身份，在現有體制下，兩種身份往往不容易兩全。公眾參與所需要的專業支持和專業信息支持一直處于不利地位。公眾因此沒有專業數據，或者不理解專業數據都不是公眾參與可以由體制內專家決策取代的理由。”李波無奈的說。

公眾環境研究中心主任馬軍指出，這種情況下，正需要NGO積極征詢專家的意見，以便讓更多的專家通過NGO的平臺，表達基于其學術良知的真實看法。

在李波看來，公眾參與中如何制定針對公眾和利益相關人客觀、科學和公開的問卷很重要，這對公眾的調查從而集納當地民意的過程都起到決定性的作用。

對于大型工程的補償機制，一位法學專家指出：“切實有效的補償機制也需要程序化和常態化，并且需要進行科學評估，這樣各方才容易達成共識。”

另外法規條例公布的程度和范圍每個人的理解都是不同的，這都需要相關的司法解釋等規范程序化，防止執法者濫用自己手中的自由裁量度。“不同的人去執法會有不同的結果”，李波感嘆地說。比如政府和環境信息公開都要求“行政機關應當及時、準確地公開政府信息”，并規定了信息公開的范圍，同時又規定了“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。”對于這種信息公開的例外情況規定，各級政府和不同的人理解上很不一致，最終造成一個不確定的結果。“有時不僅是法規的理解分歧問題，干脆就是政策缺位，無法可依，更沒有程序可依。”馬軍這樣說道。

“金沙江經驗”范本價值

《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》分別于2003年和2006年施行，由此公眾參與的法律大背景初步形成。這兩個辦法，先于2007年4月公布的《政府信息公開條例》，“環境信息公開的步子走在了政府信息公開的前面”。李波認為，這兩個辦法是潘岳時代大眾和環保系統共同努力的成果。

金沙江水電開發是長江干流上繼三峽水電工程后又一巨型水電開發計劃。“金沙江有豐富的水能資源，它的水量約相當于三條黃河，但與此同時，它又有很高的生態價值和景觀價值，不僅有豐富的魚類資源，而且它的谷地是漢族和多個少數民族的安身立命之所。”馬軍這樣說。

根據《長江流域綜合利用規劃簡要報告》，金沙江中下游規劃中打算興建12座梯級電站，裝機總容量為5858萬千瓦。其中雅礱江口至宜賓下游河段規劃按四級開發，即向家壩、溪洛渡、白鶴灘、烏東德；而奔子欄至雅礱江口的金沙江中游計劃開發一庫八級，即上虎跳峽水庫、兩家人、梨園、阿海、龍開口、金安橋、魯地拉、觀音巖。2006年前環保總局頒布實施的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，首次對環評過程中的信息公開作出了較為具體的規定，其中特別要求建設單位或者其委托的環境影響評價機構，在報送環保部門審批環境影響報告書之前，應當向公眾公告環評報告書的簡本。

“環評報告的公示要求非常必要，因為信息公開是公眾實質性參與的前提條件。”馬軍這樣認為。2007年11月1日，金沙江中游河段水電規劃“一庫八級”的第四級阿海水電站項目的環評報告簡本在網上公示，公眾有15天的時間提出意見；2007年11月14日，歷時半個月收集、歸納、整理完成，由18名關注環保的各界人士簽名，集納多方面專家意見的《關于〈阿海水電站環境影響報告書〉（簡本）的意見和建議》傳遞到相關項目建設單位以及項目環境影響評價單位。

2008年12月29日至30日，金沙江中游阿海水電站環境評價影響報告書技術評估會在北京召開。馬軍和綠家園志愿者楊勇作為民間環保組織的代表參與了評估的主要過程，兩位代表書面意見的要點也作為特邀代表意見被寫入了會議文件。

一位長期關注水電開發環境保護的人士在媒體發文認為：“這是自《中華人民共和國環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與暫行辦法》施行以來，大型工程環境影響評價中，公眾參與執行得最為規范和成功的一個案例，具有示范價值。”著名環保人士汪永晨認為，“民間環保人士參與技術評估會是歷史性的進步。以后更多的項目建設要吸收公眾參與。”李波也認為，“對阿海水電站環境評價影響報告書的公眾評價和反饋過程是對《環境影響評價法》程序正義的一次積極嘗試。”公眾團體不僅對環評報告做出了反饋，而且要求環評報告的制作單位對公眾的反饋給予正式地表態。

公眾參與催生公民社會

2005年4月，國家環保總局召開了第一個完全公開的聽證會，內容是關于圓明園防滲工程的，自然之友在這次聽證會上發了言。大家普遍認為這是一個成功的嘗試，“這是NGO參與公共事件的標志性里程碑事件”，很多人興奮地說；而自然之友的總干事李波卻表示謹慎的樂觀，“圓明園防滲工程聽證會更多只是儀式和象征性的，只是孤例，而如何將這種公眾聽證程序化，適時使用，一直困擾著NGO。”是的，迄今為止，圓明園防滲工程聽證會依然是業界經常提及的唯一成功案例，四年過去了，沒有其他環境公眾參與事件超越此次聽證會的規模或者影響力。即使如此，環境信息公開的步伐已經遠遠走在政府信息公開的前面，“環境信息公開是政府信息公開和公眾參與過程當中的一個突破口。” 一位資深環保專家稱。

要有效地參與到公共事務中，就要及時獲得信息，然而有的政府部門可能會在凌晨時公布最新的信息和通告，有的政府部門可能把重要的信息放在網站的不起眼甚至是很不容易發現的角落，普通公眾真的很難發現這些信息。馬軍指出，在一些西方國家，環評機構在發布公告后，通常要把公告的內容千方百計地通知到利益相關人，否則就有可能被認定沒有走執行恰當的公眾參與流程。

針對這種情況，自然之友理事梁曉燕認為，“政府有義務公開信息讓公眾獲知。自然之友可以培訓和動員廣大的志愿者，讓他們像記者每天在網上盯口一樣，每天在網上盯各大政府的環保部門公布的最新信息通告。如果有什么新的資訊，我們就可以在第一時間行動起來，這樣不至于超過公示期后才行動。”

公眾項目中，很多大的開發項目中有時可能既得利益與公眾利益重合，但是如何甄別部門利益與商業利益，厘清私人利益和公眾利益、整體利益與局部利益之界限，如何平衡各方利益格局， 是公眾參與中值得警醒的一個話題。“防止一些人為了私人的商業利益而出賣公眾利益。”李波隱憂地說。

公民社會就是各方在信息對等的基礎上，消減、消弭之間的沖突和矛盾，經過博弈，初步在一定范圍內達成共識，并且采取行動，然后再繼續博弈和重新闡釋，又達成一輪新的共識，“這才是一個和諧社會，公眾參與是促進和諧社會的重要手段。 簡單地說， 公眾參與環境決策，可以最大限度地減少為發展項目付出慘重代價的人群，讓發展項目更科學、更有可持續性，讓環境得到真正地保護。”李波說。