中國環境治理轉型中的社會公眾與知識精英

近年來，中國學術界對環境治理問題的討論，已經從“如何治理”轉向了“由誰治理”。誰制定決策來平衡經濟發展與環境保護，成為學者們熱烈討論的問題。這主要是因為，社會公眾、大眾傳媒、民間組織、專家學者等新的政策行動者在環境治理領域中逐漸扮演更為重要的角色，從而改變了以國家為中心的監管結構，代之以一個以議題為導向、以多元主體共同治理為基礎的政策網絡。尤其是社會公眾，隨著其環保意識和社會參與能力的顯著提升，他們現在更愿意為保護環境承擔起個人的責任。不過，“想要行動”是一回事，“如何行動”又是另一回事。社會公眾必須具備一定的治理能力才能成為有效的環境治理主體。這就需要有外部力量對其進行“充權”（empower），這種外部力量可以來自國家，也可以來自社會。無論來源何處，環境知識是“充權”的主要內容。這意味著，掌握環境知識的社會精英必須擔當起“充權”主體的責任。但與此同時，社會公眾又如何監督與制衡知識精英，避免后者將本質上為公共問題的環境治理轉換為純粹的技術性問題？換言之，在環境治理中，社會公眾與知識精英的關系為何？這是本文所要探討的問題。

分析框架：雙重對稱性發展

環境知識對環境治理過程中的問題識別、議程設置乃至方案構建與選擇都有重要影響。山蒂（Santi）和格林納（Grenna）建立了一個六層次的分析框架（見圖1）。首先，最基本的環保知識是公眾環保意識覺醒的前提，但是，這些知識的增長并不一定會直接產生環保行為。只有當公眾認為自己是某一環境問題的利益相關者時，他們才會關注問題。但是，對于“問題是什么”，則需要更高層次的環保知識來幫助理解與建構。隨后，人們才會對這一問題形成自己的態度，或者支持，或者反對。但至此，人們僅僅是表態，只有當他們的想法和說法得到論證與支持（合法化）時，環保行為才會形成。

中國社會公眾參與環境治理的雙重不對稱性

目前，中國的社會公眾在環保知識與環保行為的發展上呈現出雙重不對稱性。一方面，隨著我國環境保護運動的逐漸普及和深入，我國公眾的環保意識和參與訴求不斷提高。社會公眾通過各種方式組織起來，積極地參與到保護環境的行動中去，各種形式的環保團體紛紛成立。各種大小、規模、范圍不等的環保社會活動日益頻繁，公眾以各種形式參與環境保護的力度、深度和頻度大大提升。環保網站和新聞媒體等通過廣播、電視、報紙、網絡等媒介進行環境宣傳和輿論監督。各地公眾也開始為維護自身良好居住環境的權益而展開維權行動。從2005年的圓明園防滲工程事件到2007年廈門PX事件中的公眾散步街頭，公眾不僅展現了集體行動的力量，也在其中逐漸找到了自身作為治理主體的感覺，不斷地積累公民性經驗，在實踐中塑造著新的治理機制。對此，環保總局局長周生賢也明確地指出：“當前公眾環境意識已顯著提高，公眾主動參與和監督的愿望十分迫切，只要引導得當，就會成為推動環保工作的重要力量。”

另一方面，社會公眾的環保知識卻亟待提升。根據中國環境意識項目于2008 年4 月3 日發布的《2007 年全國公眾環境意識調查報告》，中國社會公眾在環境保護認知上是高知曉率與低正確率并存，公眾大多聽說過一些與環境科學有關的知識，但對其準確的含義了解不深。同時，公眾對環境科學知識認知的廣度普遍較低，性別、年齡、受教育程度、城鄉常住人口類型、家庭月收入等個人特征均對人們的環境科學認知產生顯著的差異性影響。

環境知識結構的不正常增長，直接導致了環保行為的偏差。首先，公眾實際采取的環境保護行為主要以能降低生活支出或有益自身健康的行為為主，而對于與降低生活支出及自身健康無關或須增加支出的環境保護行為則相對較少，資源節約等成為公眾主要的環境保護行為（中國環境意識項目，2008：24－27）。其次，公眾的環境保護經歷較為單一，被動地接受大眾傳媒中的環保信息成為人們最主要的環保經歷，而公眾主動參與環保活動不足是目前環境保護宣傳中的主要問題（見表1）。最后，公眾參與主要側重于末端參與，事前的、決策性的參與不足。目前，公眾主要是針對污染、破壞環境行為發生后，特別是當這些行為危害到自身利益的時候才會展開維權行動。很多時候，公眾既不知道相關的環保決策，也不善于運用法律的武器來保護自己的合法權益，常常選擇忍讓，直至忍無可忍時，才采取暴力等非理性的方式解決問題。這種末端的、非理性的參與并不利于解決環境糾紛和防止環境危害，與真正意義上的公眾參與（預案參與、過程參與、行為參與）更是相差甚遠。

表1公眾主要的環保經歷

環保經歷 百分數（%）

收看有關環保的電視節目、紀錄片82.9

閱讀報刊中有關環境保護的內容47.3

收聽有關環保的廣播節目25.3

觀看環保文藝演出12.4

聽環境保護的講座6.3

參觀環保主題的攝影展覽4.2

看到戶外的環保公益廣告或標語42.4

收到宣傳環保知識的傳單或手冊17.9

收到有關環保的手機短信11.4

參加有關環境保護的公益活動18.1

參與環保宣傳4.2

成為民間環保組織的成員2.1

向有關政府部門投訴、上訪1.6

沒有以上任何經歷12.9

總體而言，目前中國環保領域的公眾參與呈現出雙重不對稱性：（1）環保知識結構不完整，環保經歷單一化；（2）環保知識短缺，參與訴求卻迅速擴大，導致參與行為的非理性化。這種雙重不對稱性，并不應歸因于公眾在環保領域的受教育水平或者智力水平，它更多的是根源于先前的總體性社會中環保信息的壟斷和參與渠道的不暢通。這里所說的環保知識，更應當理解為一種環保信息，包括“哪些是環境問題”、“如何解決環境問題”以及“我面臨著什么樣的環境問題”三種信息。這意味著，公眾要想有效地參與環境治理，必須先要了解自己所生存或居住的環境是什么樣的，這些“事實”會對自己產生何種影響，以及自己能夠通過什么途徑來改變不滿意的現狀。傳統的國家環境監管策略，只是告訴公眾“保護環境，從我做起”，卻不情愿告訴人們“環境是什么樣的”以及我們該“如何做起”，導致公眾過度依賴國家，奢望國家為改善個人生活環境擔當起責任。隨著傳統的以國家為中心的環境監管逐漸失效，公眾對自上而下傳播的環境信息的真實性與準確性產生了質疑，非國家的力量理應發揮自下而上的環保信息傳播功能來對公眾進行“充權”。但事實上，對舊制度的路徑依賴使得公眾對新興的傳播渠道甚為陌生，尚未完全開放的社會管理體制也限制了非國家主體發揮作用。

構建專家網絡

如何消除上述的雙重不對稱性？如果僅僅將它看成是一個環保知識普及不夠的技術性問題，那么，我們所要做的可能就只是強化教育功能。然而，如上所述，我們缺乏的不僅僅是環境科學知識，還缺乏對環境問題進行識別與界定，進而構建應對策略與方案的能力。更準確而言，我們缺乏的是由非國家主體對自己面臨什么樣的環境問題以及需要什么樣的環境政策，給出自己的一套“說法”。要編制出這樣一套說法，就必須建構一個具備論證、辯論和合法化能力的專家網絡(professional networks)。

這樣一個政策網絡，能夠對來自草根的環保信息進行理性化和組織化。所謂的理性化，是指由具備環境科學專業知識的專家、學者等在大眾傳媒、互聯網、公民會議、官方聽證會上進行理性的討論與辯論，幫助公眾識別各種嚴重的環境問題，思考問題的根源是什么，可能的解決方案是什么；而組織化是指由非政府組織、草根社團、專業組織等對上述環保信息進行整理和推廣，讓理性的公眾自己進行獨立的思考、判斷與選擇，更重要的是，應當由這些行動者對公眾的參與進行組織、協調與溝通，告訴公眾何種參與策略是有效的，哪些行動是可行的，進而在實踐中幫助公眾積累公民性經驗。換言之，具備環境科學專業知識的專家、學者只是基礎文化知識方面的精英，而民間組織等則是實踐知識的精英，社會公眾自己則應當在前兩者的幫助下，成為自我知識的精英，成為具備獨立判斷能力與行動能力的、能夠識別自身利害的行動主體。這三種知識精英結合起來，才構成真正意義上的專家網絡。

在此網絡中，知識精英與社會公眾并非截然分割的，個人在身份上可以是重合的。知識精英對社會公眾進行“充權”，輸入環保信息，提升公眾的環保“意識”，提供專業知識以幫助公眾“理解”問題，通過理性論證與辯論來對各種官方的或草根的“說法”進行合法化。反過來，社會公眾通過“充權”，讓自己成為有治理能力的行動主體，獨立地思考與選擇，判斷各種知識精英提出的“說法”是否可信與可行，進而對其進行監督。前者是知識精英協助社會公眾參與環境治理的理性化過程，避免走向“群盲政治”，后者是社會公眾對知識精英的監督與制衡，避免走向“專家暴政”。只有通過專家網絡，環境問題才不會僅僅被識別為技術性的管理問題，而是實實在在的、與眾人利益相關的公共問題。只有這樣，才能真正地化解目前中國環保領域公眾參與的雙重不對稱性問題。但這只是我們的短期目標，我們的長期目標是讓社會公眾、知識精英、民間組織以及國家都成為環境治理中有能力的行動者，進而提升中國環境治理的能力，真正構建一個和諧的人類生存環境。