我國政府采購政策功能的缺失及原因分析

[摘要] 西方國家的政府采購在歷經200多年歷史后，政策功能的發揮日趨完善。目前越來越多的國家將政府采購作為支持采購自主創新的國貨、推進“綠色采購”、扶持本國企業尤其是中小企業發展等目標的重要手段。

[關鍵詞] 政府采購 政策功能 原因 措施

政府采購的政策功能是指政府利用政府采購的資源優勢，在滿足采購基本要求的前提下，實現政府的一些經濟與社會宏觀調控目標。我國《政府采購法》第九條明確規定:“政府采購應當有助于實現國家經濟和社會發展的政策目標，包括保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等。”雖然我國政府采購法對政府采購政策功能做了明確的規定，但從政府采購在我國的實施狀況來看，政府采購政策功能的發揮還不太明顯，制度優勢和政策功能還沒有得到充分利用和最大限度地發揮。

一、我國政府采購政策功能缺失主要表現為

1.對民族產業保護不夠

(1)國貨標準長期缺失，缺乏對國內企業的支持和保護。我國政府采購制度自推行以來，國貨標準一直缺失。在實際操作中由于沒有具體明確的國貨標準，通過政府采購保護民族產業的目標難以實現，國貨政策難以發揮應有的作用；對采購人違規采購國外產品的行為，《政府采購法》也缺乏對其應承擔相應法律責任的規定。2007年1月江西省高等級公路管理局路面設備招標，涉及政府采購資金約3000萬元。令人意外的是，從開始報名甚至到招標結束，所有國產自主品牌生產廠商只能成為“看客”。根據該項目招標公告，此次政府采購的絕大多數路面設備必須是“洋品牌”。

(2)外國產品“唱主角”。我國目前通過政府采購保護民族產業的措施不夠完善，導致在政府采購市場上大量充斥國外產品。目前，我國軟件市場三分之二以上是國外產品，操作系統和大型應用軟件約90%是微軟產品；中國政府采購網相關信息表明，在中央國家機關的政府集中采購中，通過協議供貨入圍的18類產品中，激光打印機、投影儀、液晶顯示器等產品洋品牌占有率均超過四分之三，數碼復印機更是被洋貨壟斷。

(3)政府采購代理機構沒有嚴格執行國貨采購要求。我國《政府采購法》中雖然有國貨優先采購的規定，但相當多的采購代理機構沒有很好地貫徹執行。為了保證自身利益，政府采購代理機構中有的對采購人指定國外品牌的采購言聽計從；有的依據自己的喜好來選擇國外品牌供應商；有的用國外品牌的數據編寫標書以阻止國貨進入；有的協議供貨偏重于國外品牌經銷商等等，這些人為因素都阻礙了國貨進入政府采購市場。

2.對技術創新推動力不足

改革開放以來，我國經濟發展走的主要是粗放型道路，經濟技術含量、尤其是自主知識產權含量嚴重偏低。由于中國無核心技術、產品附加值不高，多數產品（包括服務）在全球只能賣中、低價。有專家分析，由于缺乏核心技術，無處不在的貼牌生產使得大約92%的利潤被國外技術、國外品牌拿走，留給我們工廠的只有8%左右。我國現在雖然已成為世界制造大國，但是對外技術依賴并沒有減少，我國幾乎全部的光纖制造裝備、70%的數控機床、95%的醫療裝備依賴進口。

2003年1月1日《政府采購法》正式實施之后，我國在通過政府采購促進自主創新方面的作用發揮的也明顯不夠，未能有力促進企業和科研機構的自主創新。以在政府采購中占有較大比重的汽車購買為例，中央國家機關通過政府采購中心公開采購的汽車中，自主品牌汽車所占的比例非常低。財政部國庫司2005年發布的《2004年全國政府采購信息統計分析》顯示，“2004年全國政府采購小汽車總規模為154.7億元，國產品牌占有率居第一位的紅旗轎車所占份額僅為2.28%。”

3.在促進節能和環保方面作用有限

(1)政府部門能耗高，節能形勢嚴峻。2004年對北京市48家市、區政府機構能源消費進行了問卷調查，結果顯示，這48家政府機關的人均耗能量、人均年用水量和人均年用電量分別是北京居民的4倍、3倍和7倍。其中，政府機構的人均年用電量最高值達9402千瓦時，相當于北京居民人均488千瓦時的19倍。這些數據表明政府部門節能任務艱巨，節能潛能巨大。

(2)政府采購節能意識淡薄。長期以來，政府采購使用的是財政資金，盲目消費現象普遍存在。在“攀比”心理的影響下，政府機構在采購時主要考慮的是品牌、款式和價格，而不去考慮所采購的物品是否節能和環保。

(3)中國作為世界制造大國，高耗能、高耗材、高污染技術及其產品還占很大比重，我國企業在國際政府采購市場上經常遭到綠色壁壘和其他政府采購市場準入的排斥，一些產品由于達不到環保標準而無法進入國際市場或者無法長久立足。

此外，雖然國家財政部和環保總局于2006年10月24日聯合下發了《關于環境標志產品政府采購實施意見》（以下簡稱《實施意見》）和《環境標志產品政府采購清單》（以下簡稱《采購清單》），但是《采購清單》中所包含的節能、環保產品項目較少，采購方選擇余地小，遠遠不能滿足采購需要。另外，《實施意見》缺乏對節能、環保產品的確定標準，在實際工作中缺乏可操作性，也影響了通過政府采購對節能、環保產品的選擇。

4.對中小企業的保護力度不夠

中小企業的發展水平是衡量一個國家對中小企業的政策支持與服務經濟發展水平的重要指標，也是一個國家經濟綜合實力的體現。但是，我國中小企業在政府采購中所占比例卻微乎其微，與其在國民經濟中的地位和作用極不相符。主要表現在：

(1)從政府方面看，盡管我國出臺了相關的法律鼓勵支持政府采購向中小企業傾斜，但都比較宏觀，缺乏可操作性。在評標時主要側重的還是政府采購的第一目標即政府采購的經濟效益因素，而對政府采購的第二政策目標即社會經濟目標，幾乎沒有任何考慮。政府評標流程和機制對中小企業過于繁瑣和苛刻，在某些方面更是變相地排斥中小企業參與。

(2)雖然《政府采購法》和《中小企業促進法》都一致肯定了對中小企業的優先政策，但優先政策還只處于原則性規定階段，還沒有受到應有的重視，更沒有具體的操作措施跟進，許多相應的配套法規還沒有出臺，導致現行采購制度缺少量化標準。

此外，在政府采購的一些公告中，除了對投標企業有質量、服務等要求外，還對投標企業的注冊資金作了明確限制，例如，規定注冊資金或是500萬元或是2000萬元等等。這種對供應商資格的限制做法隱藏著對一些供應商的歧視行為，受害最大的就是中小企業。

二、政府采購政策功能缺失的原因分析

1.思想認識不足

一是對政府采購的政策功能認識不足。這主要是對政府采購制度缺乏足夠的認識或者存在認識的誤區，把政府采購只看作是節約財政資金、預防腐敗的一項制度創新，一個簡單的利益再調整。認識的片面性制約了政府采購政策功能的發揮。二是對政府采購制度重視程度不夠。有些部門、單位的領導對政府采購工作認識不全面，不認真按照要求和規定參加政府采購；有的單位則強調其特殊性，在采購中指定品牌、指定供應商，借用政府采購的形式實現其原有目的，這些消極行為和做法在一定程度上干擾了政府采購工作的順利進行，阻礙了政府采購政策功能的發揮。

2.法律基礎缺失

政府采購的法律基礎是指與政府采購基本法相對應、相配套的法規體系。只有建立了完備的法規體系，才能提高政府采購政策的執行水平，將政府采購政策的各項功能落到實處。從目前來看，我國政府采購的法律基礎并不完備。一是我國政府采購制度實施較晚，目前雖已形成初步的政府采購法律體系，但與發達國家完善的法律基礎相距甚遠。（在美國，與聯邦政府采購有直接或間接關系的法律、法規多達4000多個）；二是我國雖然已經頒布實施了《政府采購法》，但配套法規缺失。如《政府采購法實施細則》至今尚未頒布，使得政府采購政策只停留于原則性的規定階段，缺乏具體的可操作性規范。另外，我國目前尚未對政府采購中諸如“本國貨物、工程和服務”的內涵與外延做出具體規定，導致通過政府采購保護民族產業的政策功能的具體落實無章可循；由于缺乏節能、環保“綠色產品”的認定標準，使得政府綠色采購難以推行。

3.采購規模小

政府采購規模的大小直接影響著政府采購政策功能的有效發揮。政府采購規模大、范圍廣，通過運用政府采購科學合理地調整政府采購的規模、方向，才能對經濟總量與結構產生重大影響，進而促進其政策功能的發揮。但在我國政府采購實際操作中，還存在以下問題：一是政府采購總量規模不大。雖然2006年我國政府采購規模達到3681.6億元，2007年已突破4000億元，但仍不能滿足其政策功能發揮作用的要求。根據國際經驗，一國政府采購規模在達到當年財政支出的30%、GDP的10%時，才能為政府采購政策功能的實施營造出必要的活動空間。2006年政府采購規模占當年財政支出的14.9%、占全國GDP的比重為1.8%，政府采購規模小明顯制約了政府采購政策功能的有效發揮。二是政府采購結構不合理。2006年工程類采購為1763.9億元，貨物類采購為1647.4億元，服務類采購為270.3億元，在政府采購中所占的比例依次為47.9%、44.8%和7.3%。從國外情況看，這三類中工程類的采購規模最大，但我國目前很多地方還沒有將工程采購列入政府采購范圍。另外，從采購的品目看，政府采購多集中在汽車、計算機、復印機、空調、醫療設備等大宗通用產品，一些技術含量高的非通用產品并未納入政府采購范圍。

4.監督機制不健全

規范化的政府采購行為是政府采購政策功能得以充分發揮和持續的基礎和保證。當前我國政府采購工作的透明度比較低，“公開、公平、公正”的原則尚未得到很好地落實。在政府采購過程中，還存在一些不規范的行為：一是政府采購程序不夠規范。如招標信息發布渠道不暢通、信息表述不明確，致使應標供應商過少，這不僅有失公平，也未能充分體現競爭機制；二是供應商資質審核不規范。在實際運作中，一些地方資格審查程序過于簡單，虛假中標或中標后違約現象嚴重，還有的地方搞地區封鎖和行業壟斷，達不到全面競爭的效果；三是具體評標、定標程序不規范。一些地方人為因素過重，影響了政府采購的客觀公正性，致使評標標準執行不嚴，影響了政府采購的信譽；四是供應商行為不規范，如存在暗箱操作、惡意競標等問題。一些商家為了打擊和排擠競爭對手而采取惡意傾銷價格或是以其他商家根本就不可能達到的售后服務承諾，使其他商家知難而退，中標以后卻拒不履行義務或是通過種種手段加價；五是地方保護主義嚴重。地方保護主義的存在是實現保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、保護知識產權等政府采購公共政策目標的最大障礙之一。

三、充分發揮我國政府采購政策功能的措施

1.提高對政府采購政策功能的認識

政府采購具有多種政策功能，是市場經濟國家普遍重視和采用的一種調控手段。實踐已經證明，如果運用得好，可以有效發揮政府采購在宏觀調控中的作用，實現其他工具一時還難以體現的政策目標。在當前市場經濟條件下，我國政府作為經濟活動的監管者與調控者，面對經濟社會發展中諸如中小企業發展、國內產業保護、地區發展差距以及環境、就業等重大而緊迫的課題，必須更多地尋求市場手段去解決。各級政府、財政部門十分有必要對政府采購這一高效宏觀調控工具給以高度關注，并積極主動地加以運用。

2.制定相應措施，有步驟、有重點地發揮政府采購的政策效能

政府采購必須貫徹保護環境、保護民族產業、照顧和扶持中小企業等一系列社會經濟政策，實現多種社會公共目標。

對民族產業的保護措施：第一，對我國政府采購市場實行嚴格的分級管理。對國內已經成熟的產品領域或一定金額以上的采購項目應禁止采購進口產品，或禁止將合同授予外國供應商，如電腦硬件和軟件；第二，規定某些政府采購項目的準入條件。如果外國供應商要參與一定限額以上的政府采購項目，就需要在中國國內設廠并且達到一定的產值或投資額，或者解決了一定就業；第三，提高中國企業中標的優惠標準。通過實施細則明確制定一個報價的優惠標準，即在政府采購報價中，我國企業報價即使高于國外供應商，在限定幅度內也必須優先向本國企業采購。

對自主創新產品的優惠措施：目前，我國對一般自主創新產品主要采用的是價格優惠法，即明確規定一定的價格優惠率；但是對于重要領域的自主創新產品或一些特殊產品，如自主高科技產品等，則可以通過制定強制性的規則購買，也可以采用單一來源采購或競爭性談判采購的方法。

對政府綠色采購的優惠措施：在政府綠色采購制度不完善或者制度實施初期，有必要建立政府綠色采購的激勵機制，對政府綠色采購行為制定一些優惠政策。采用的方式和手段有：第一，對在政府采購中優先購買對環境有益產品的政府部門和非經營性的政府機構進行物質獎勵；第二，對綠色產品的生產企業給予一定的經濟補貼，以彌補其在生產過程中技術與設備的投入；第三，在政府部門負責人的業績考核或政績中適當納入政府綠色采購的指標和結果評定，以此達到調動政府綠色采購積極性、推廣和落實政府采購制度的目的。

對中小企業的優惠措施：第一，可以通過在同等招標報價的基礎上，為中小企業規定一定的價格優惠率，提高其產品的競爭力；第二，政府尤其是地方政府可以規定采購方在其所需采購的額度或份額中預留出一定的比例，專門向中小企業供應商招標。

3.擴大政府采購的規模

目前，可以通過以下途徑進一步擴大政府采購的規模：一是將行政機關、事業單位和社會團體組織的所有辦公用品都納入政府采購范圍；二是繼續拓展政府采購領域，把更多的工程項目和服務性項目納入政府采購范圍；三是在資金范圍上，將中央補助專款和年度追加預算資金納入政府采購范圍；四是在采購模式上，繼續做好政府集中采購工作，把政府集中采購目錄做深做細。與此同時，要規范部門集中采購和分散采購，擴大政府采購制度的約束范圍，要充分利用現代信息技術為支撐的政府采購新方式，實現政府采購管理和操作電子化，促進政府采購上規模。

4.完善對政府采購行為的監督機制

(1)完善內部監督機制。內部監督機制主要通過各參與主體間的相互關系予以實現。采購主管部門通過政府采購政策原則、財政預算計劃以及反饋信息等對政府采購職能部門的采購執行情況進行監督；采購職能部門通過采購合同以及采購主體所提供的信息對供應商的履約情況進行監督；采購職能部門通過實物管理方式對采購主體的貨物使用情況進行監督。

(2)完善法律監督機制。政府采購制度的存在和有效運行是建立在一整套完善的政府采購法律體系之上，以法律形式規定政府采購的范圍、方式、程序、政策和監督管理事項等，由此形成剛性的法律監督機制。

(3)完善社會監督機制。政府采購具有社會公眾性，因此，必須提高其透明度，主要包括政府采購相關法律法規透明、政府采購需求信息透明、政府采購評標方法和標準透明、政府采購過程公開透明、政府采購結果公開透明、政府采購信息發布公開透明等。只有政府采購的充分透明，才能使采購當事人特別是采購人的行為置于監督之下，從而提高政府采購的效率，實現其巨大的政策功能。

參考文獻：

[1]2005年全國政府采購信息統計分析

[2]徐煥東:運用政府采購杠桿，促進自主創新[J]．中國政府采購，2005（11）