我國破產管理人制度的立法不足及其完善

[摘要] 我國新破產法引入了破產管理人制度，與清算組制度相比，具有主體地位獨立、權限范圍廣泛、組織結構科學等優勢。但現行破產管理人制度在選任范圍、選任方式及選任時間等方面仍存在一些不足和缺陷，建議徹底廢除清算組制度、采用雙軌制選任方式、建立臨時破產管理人制度等，以進一步改進和完善立法。

[關鍵詞] 破產管理人 立法 不足 完善

破產管理人是指在破產程序中負責接管債務人的財產并對債務人財產進行管理和處分等破產事務的專業組織或個人。破產管理人制度是各國破產法特別是英美法系國家破產法最為成熟的一項制度，目的是在破產程序中由熟悉破產業務的專業組織或個人接管債務人財產并負責處理與債務人財產相關的破產事務。本文擬就我國破產管理人制度的立法現狀、不足及完善等問題略抒己見。

一、我國破產管理人制度的立法現狀

1986年《中華人民共和國企業破產法（試行）》（以下簡稱舊破產法）規定負責進行破產清算事務的組織是“清算組”，其帶有濃厚的行政干預色彩，且往往缺乏破產業務方面的專業知識和能力。2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱新破產法）引入了國際上通行的破產管理人制度，削減了清算組的行政干預色彩，是我國破產立法的一大進步，其具有以下特點和優勢：

1.主體地位獨立

清算組或管理人是否具有獨立主體地位，在一定程度上可以通過其成員的任免體現出來。根據舊破產法第二十四條之規定，“清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定。清算組可以聘請必要的工作人員。清算組對人民法院負責并且報告工作?！睆那逅憬M成員組成來看，系由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定，其成員中有政府主管部門、企業產權人代表等，由其擔任清算組成員，不但體現出較強的行政干預，而且也違反了回避原則，難以公平清理債權債務。因此，清算組并不是一個相對獨立、中立的法定主體，易受政府的行政主導和干預，往往與破產法的價值目標相背離。

根據新破產法第二十二條、第二十三條之規定，“管理人由人民法院指定。債權人會議認為管理人不能依法、公正執行職務或者有其他不能勝任職務情形的，可以申請人民法院予以更換?！薄肮芾砣艘勒毡痉ㄒ幎▓绦新殑?，向人民法院報告工作，并接受債權人會議和債權人委員會的監督。”新破產法的立法目的和宗旨是為了規范企業破產程序，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序。因此，破產管理人是依法成立的獨立的組織或個人，是一個相對獨立、中立的法定主體，破產法確定的管理人中心主義使管理人成為破產程序的主導者之一，能夠兼顧多方利益，有利于破產法的價值目標實現。

2.權限范圍廣泛

(1)空間效力方面。舊破產法適用的空間效力有限，當住所地或者主要營業地在中國的債務人破產時，清算組不能將其位于國外的財產并入中國的破產財產；同時，對于在外國開始的破產程序在中國的效力問題也不明確。新破產法適用的空間效力體現出國際化趨勢，在本國開始的破產程序，效力及于債務人在國外的財產；在國外開始的破產程序，經人民法院裁定，對債務人在國內的財產發生效力。

(2)對象效力方面。舊破產法適用的對象效力有限，僅適用于全民所有制企業；公用企業和與國計民生有重大關系的企業同其他國有企業一樣，具有破產能力，但對其有限制性規定。新破產法適用的對象范圍體現出市場化趨勢，除已經確定按照政策性破產的國有企業外，其他企業法人的破產均適用，商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構的破產以及其他法律規定企業法人以外的組織的清算，屬于破產清算的，也參照適用。

因此，新破產法的適用范圍較之舊破產法廣泛得多，管理人的權限范圍也比清算組更為廣泛，可以在更廣的空間和對象范圍上發揮積極作用。

3.組織結構科學

(1)成員資格方面。舊破產法僅規定清算組成員由人民法院從企業上級主管部門、政府財政部門等有關部門和專業人員中指定，沒有對其成員資格條件作出具體要求。根據新破產法第二十四條規定，“人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人。有下列情形之一的，不得擔任管理人：①因故意犯罪受過刑事處罰；②曾被吊銷相關專業執業證書；③與本案有利害關系；④人民法院認為不宜擔任管理人的其他情形。個人擔任管理人的，應當參加執業責任保險?！币虼?，管理人的成員資格條件包括積極條件和消極條件，比清算組要求更為嚴格、更具有專業性，能夠更好地處理好破產事務。

(2)組織形式方面。舊破產法僅規定由清算組負責清算事務，其組織形式體現為單一性、臨時性。新破產法第二十四條規定，“管理人可以由有關部門、機構的人員組成的清算組或者依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。人民法院根據債務人的實際情況，可以在征詢有關社會中介機構的意見后，指定該機構具備相關專業知識并取得執業資格的人員擔任管理人?！币虼?，管理人可由清算組或中介機構擔任，也可以由自然人擔任，其組織形式體現為多樣性、穩定性。

二、我國現行破產管理人制度存在的不足

新破產法及最高人民法院于2007年4月12日發布的《關于審理企業破產案件指定管理人的規定》（以下簡稱《規定》），不僅遺留有舊破產法的行政干預痕跡，而且表現出司法活動過渡干預市場行為的傾向，具體表現在以下幾個方面：

1.破產管理人選任范圍不公平

根據新破產法及《規定》，管理人一般由律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構擔任。自然人擔任管理人的情形僅限于事實清楚、債權債務關系簡單、債務人財產相對集中的企業破產案件，且該自然人必須是律師事務所、會計師事務所或破產清算事務所等社會中介機構的從業人員。由此可見，我國自然人可以擔任破產管理人的范圍遠遠小于社會中介機構。實際上，律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構承擔責任能力并非一定優于自然人；加之新破產法還專門規定了個人擔任管理人必須參加執業責任險，強化了其承擔責任的能力。因此，自然人和社會中介機構都是獨立的主體，選擇自然人或社會中介機構擔任破產管理人并無優劣之分，不應在立法上限定自然人擔任破產管理人的范圍。

此外，我國破產管理人的選任與目前世界各國通行做法基本一致，順應了世界破產立法發展趨勢，體現出專業化、職業化、獨立性特點。但新破產法中仍然保留有清算組的影子，體現出較強的行政干預性，影響了破產法的基本價值目標的實現。

2.破產管理人選任方式不科學

根據新破產法規定，管理人由人民法院指定。債權人會議有異議權，但只能請求人民法院更換管理人，是否更換管理人仍由人民法院決定。由此可見，人民法院在管理人選任上權力過大。此外，管理人的報酬也由人民法院決定，管理人必然更多的是向人民法院負責，向人民法院報告工作。在這種制度設計之下，人民法院可能會出現權力尋租、滋生腐敗的現象，很難確保管理人地位的獨立性和中立性。此外，雖然新破產法規定管理人接受債權人會議和債權人委員會的監督，但事實上債權人難以對管理人實施有效制約，因為他們的監督最終還是要通過人民法院才能發揮作用。這樣。一旦對破產管理人監督機制失衡，就可能導致管理人怠于行使自己的職權或濫用職權而使破產財產處于不利的境地。

3.破產管理人選任時間不合理

根據新破產法規定，人民法院裁定受理破產申請的，應當同時指定管理人。破產管理人應當履行下列職責：接管債務人的財產、印章和賬簿、文書等資料；調查債務人財產狀況，制作財產狀況報告；決定債務人的內部管理事務；決定債務人的日常開支和其他必要開支；在第一次債權人會議召開之前，決定繼續或者停止債務人的營業；管理和處分債務人的財產；代表債務人參加訴訟、仲裁或者其他法律程序；提議召開債權人會議以及人民法院認為管理人應當履行的其他職責?？偟膩碚f，管理人的職責是對破產財產進行全面地保管、清理和處分。按照國際通行作法，破產管理人應當從破產程序開始時起接管債務人財產。但是，我國新破產法未明確債務人何時向管理人移交財產，第15條還規定:“自人民法院受理破產申請的裁定送達債務人之日起至破產程序終結之日，債務人的有關人員承擔下列義務：(1)妥善保管其占有和管理的財產、印章和賬簿、文書等資料；”由此可見，破產財產在破產申請受理后一定時間內仍處于債務人的直接控制之下。此外，新破產法還規定了和解與重整程序，債務人有可能與債權人達成和解協議，而并非一定破產。立法者將受理階段的和解程序、重整程序，與宣告階段的清算程序合并在一起，對管理人的職責不加區分地統一進行規定，顯然是不夠嚴謹的。

三、完善我國破產管理人制度的立法建議

1.徹底廢除清算組制度

新破產法在破產管理人制度中，仍保留有清算組制度。由于清算組缺少專業性、穩定性、中立性和獨立性，因而不符合擔任破產管理人的一般要求。新破產法生效后，清算組作為管理人的范圍主要限于國有企業的政策性破產，其在一定期限和范圍內將繼續存在。這種現象是極為不合理的，雖然保留清算組制度是為了避免國有資產流失及職工安置等問題，但是防止國有資產流失可以通過加強對管理人的監督來實現，破產企業職工安置也應該通過完善社會保障體系來完成。筆者認為，應當在破產法中減少行政干預，徹底廢除清算組制度，否則破產法就不能成為真正意義上的破產法。

2.采用管理人選任雙軌制

綜觀各國破產立法，管理人選任一般有兩種基本模式:一是由法院指定；二是由債權人會議選任。前者效率較高，但容易產生權力尋租，滋生腐敗；后者能夠充分體現債權人意志，保障公平清理債權債務，但效率較低。筆者認為，我國破產管理人選任制度，可以參考德國破產管理人選任方法，采用以法院選任為主，以債權人會議選任為補充的雙軌制立法模式。在開始破產程序時，由人民法院指定管理人，在第一次債權人會議召開時可以由債權人會議確認或另行選任管理人，只有在該當選人不適宜于擔任該職務時，人民法院方可不予任命。

3.建立臨時破產管理人制度

新破產法在破產管理人制度中，規定人民法院裁定受理破產申請的同時應當指定管理人。從立法體例上看，我國采用的是英美法系破產程序受理開始主義，理應在破產法中借鑒和承認臨時破產管理人制度。臨時破產管理人是指法院受理破產申請后至破產宣告前，由有關機關委托的接管債務人的財產并予以占有和處分的人員。根據《規定》第20條：“人民法院一般應當按照管理人名冊所列名單采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人。”也就是說，管理人的指定需要經過一定程序和時間才能完成，在破產實務中通常也不可能在破產受理同時指定管理人。因此，在人民法院受理破產申請后一段時間內，債務人財產必然處于一種管理混亂的狀態。人民法院也因受人力、物力、財力的局限，且并非專業的財產“經理人員”，不可能充分行使對債務人財產的占有、使用、收益和處分權能，以實現財產“價值最大化”目標。筆者認為，應當在我國現行破產法框架之下，建立臨時破產管理人制度，由臨時破產管理人負責在破產申請受理之后至管理人產生時止對債務人財產的全面管理。

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