獨立學院的轉型之痛

獨立學院源于20世紀90年代末浙江、江蘇等率先探索和試辦的普通高校的二級學院。在當時，人們將其稱為“國有民辦二級學院”、“獨立設置的本科二級學院”等。2003年4月，教育部發文，對國有民辦二級學院提出了若干規范意見和設置要求，并提出了“獨立學院”的新概念。十多年間，獨立學院發展迅猛，截至2007年，全國共有獨立學院318所，在校生186.6萬人，成為我國高等教育的重要組成部分。

然而，獨立學院在快速發展的同時，問題也不斷涌現：違規招生，違規宣傳；學位證書發放不統一；收取高額學費；不加節制地擴大招生人數，教學質量缺乏保證……為根治亂象，教育部曾先后出臺相關文件，其中2008年2月出臺、4月1日正式實施的《獨立學院設置與管理辦法》，即26號令被視為規范和促進獨立學院發展的一劑“猛藥”。

如今，距離26號令的頒布已近一年，獨立學院是否已如教育主管部門希望的那樣，朝著健康成長的方向邁出了堅實的步伐呢?

“一年之限”遭冷遇

在四川師范大學成都學院副院長闕海寶的辦公桌上，放著一摞厚厚的文件，主題都與“獨立學院”相關。

自去年2月22日教育部頒布《獨立學院設置與管理辦法》(以下簡稱《辦法》)后，闞海寶便迅速讓助手收集所涉及的各項教育政策和法規。他注意到，《辦法》里有一個“一年之限”，即第12條：獨立學院舉辦者的出資須經依法驗資，于籌設期內過戶到獨立學院名下。本辦法施行前資產未過戶到獨立學院名下的，自本辦法施行之日起1年內完成過戶工作。

在困擾獨立學院的諸多問題中，產權不清是一大難題。除少數獨立學院外，大部分獨立學院的資產都存在著與母體高校糾纏不清、沒有進行資產評估的狀況。這一方面導致了部分高校的無形資產在運作中流失或貶值，另一方面也導致了舉辦者對于資產回報公平性的懷疑。國內某獨立學院就曾出現過幾易其主的現象。

資產清理是一個極其復雜的事情，因此，一年之期其實是相當緊迫的。很多獨立學院還在靜靜觀望。

“據我了解，目前，全國有318所獨立學院，其中至少有290所尚未進行資產過戶。”在記者采訪中，一位獨立學院院長透露。

這位院長的說法在《教育部辦公廳關于對普通高校、獨立學院辦學條件等有關問題核查情況的通報》中得到了印證。通報中提到，目前全國有200多所獨立學院尚沒有過戶。

資產過戶，是具體落實學校法人財產權的基本要求，能從根本上保證獨立學院的資產由學院依法管理和使用，避免其他組織和個人違規運作學校資產，防范辦學風險，這對獨立學院的長遠發展，無疑是一件大好事。

其實早在2003年4月，教育部頒布的《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》(以下簡稱《意見》)，就要求獨立學院與母體高校脫鉤，其實質就是實現資產分割，讓獨立學院真正“獨立”。

如果從那時候算起，教育部留給獨立學院的時間就不可謂不充足了。也許正是因為有前一個文件打底，這次的26號令才來了一個“一年之限”。

只是決策者們沒想到，不論時間是緊迫還是充裕，都沒能讓獨立學院的院長們真正動起來。究竟是什么原因，讓如此之眾的院長們靜靜地觀望呢?

“產權門”難通過

“產權過戶問題存在很太困難，因為里面涉及許多細節。”闕海寶告訴記者，諸多問題的存在使得一年內完成資產過戶相當困難。

按照2003年教育部的《意見》精神，一些獨立學院是在原有二級學院的基礎上發展起來的。由于當時申報時間緊，再加上缺乏產權方面的政策指導，很多高校與原投資方重新簽署的合作辦學協議中，對產權這方面基本沒有涉及，更重要的是，對原有的二級學院的資產沒有進行產權界定。

采訪過程中，記者也了解到，獨立學院的資產來源渠道復雜，包括民營企業投入、國有企業投入、股份制企業投入、母體高校直接投入、以母體高校所辦企業名義通過銀行貸款方式投入、地方政府財政投入等等。復雜的投資方身份，各種性質的不同資金、資產投人融合在一起，由此衍生出來的各種形形色色的具體問題，使得獨立學院產權復雜，資產過戶難度相當大。

比如，全國獨立學院中完全由民營企業投入的比例很低，絕大多數投入與國有資產相關。在這種情況下，資產過戶涉及國有資產轉移，要通過國資委等多個部門。而公辦高校與地方政府或國有單位合作也存在資產過戶手續復雜，牽涉部門面廣的問題。

有些學校的情況又有所不同。比如北京師范大學珠海校區、成都理工大學工程職業學院，這兩所獨立學院的土地是政府劃撥的，學院僅僅具有使用權，并不具有產權。如何依照《辦法》要求，把這塊土地的產權過戶到獨立學院名下，也是一個難題。

還有一些省市的獨立學院是“校中校”：一些地方高校在自己的校園里劃一塊土地出來，再申辦獨立學院，宣稱是對外租用，租用就更談不上產權了。

這其中也有一些民營企業投資人對資產過戶有抵觸情緒。在某獨立學院的一次會議上，一位投資人說，“我把所有錢，不管是貸款的、抵押的，還是產業，全部投進了獨立學院，現在一個命令就要求把所有的資產劃歸學院所有，學院所有是不準抵押的，這意味著資金進來以后就不允許出去，對此我很難接受。”很多投資者都認為，這對他們的利益是一種損害，表示再考慮投入的時候會更謹慎，甚至會打折扣。

對此，河南省教育廳廳長蔣篤運表示擔憂，“如果強制執行，很可能會給學院生存帶來很大隱患。”

此外，辦理獨立學院資產過戶的手續費用昂貴。據了解，大約為3％。記者算了一筆賬，假如資產是5億，僅手續費就需要1500萬元。

中國獨立學院協作會常務理事、浙江大學寧波理工學院院長許為民認為，保護獨立學院和諧發展是一個重要的問題，需要堅持實事求是的思想路線，應該在加強規范、提高質量的總體目標下，具體情況具體分析，允許多種模式并存，不能搞“一刀切”。

無形資產難厘清

當獨立學院完全從母體學校分離出來，不再使用母體的牌子，資產清算便成為必然。這次《辦法》也明確規定，要求普通高校投入辦學的無形資產應依法作價。

但是，從獨立學院的辦學實踐來看，不少獨立學院的辦學協議中，普通高校參與辦學的有關無形資產并未計入獨立學院的總投入中，也沒有明確作價。

現實中，對母體高校的品牌價值衡量是比較困難的。母體高校無形資產的形成是歷經幾十年甚至上百年才形成的，其中的品牌價值是高校品牌競爭力的表現。獨立學院發展如此迅速，正是依托了母體高校的品牌優勢和聲譽才獲得社會的認可。從理論上講，無形資產評估的方法與有形資產的方法相似，主要有三大類，即收益法、成本法和現行市價法，不同的計算方法導致評估的結果差異很大。

除了無形資產投入，一些母體高校對獨立學院還提供了多種資源支持。比如浙江大學城市學院，學院成立之時，浙大曾以無形資產6000萬元入股，并派出專業人員負責學院的教學和管理，以及通過工作依托、資源共享等多種途徑給予了實質支持。這部分資產又該如何評估?作價多少呢?

再加上事先沒有約定，合作方初始投入不明確，沒有依法進行驗資等客觀因素，都增加了獨立學院與母體高校雙方談判的難度。

盡管《辦法》中提出，無形資產占辦學總投入的比例，由合作辦學雙方按照國家法律、行政法規的有關規定予以約定，并依法辦理有關手續。但在實際操作中，獨立學院還是不得不面對一些更為復雜的問題。

比如，普通高校的品牌作價后，如何計算其占辦學總投入的比例。由于獨立學院的快速發展，2004年到現在，獨立學院的土地等不斷增值，其總資產已經達到很高水平。但《辦法》中并無明確無形資產占辦學總投入比例的初始時間，根據不同的時間計算將會出現很大的差距。

闕海寶說，“無形資產的評估是一個十分專業的問題，起始標準算法不同，導致的結果也不一樣。”如果按2004年成立獨立學院時計算總資產構建比例，由于增值及辦學積累，合作方的資產占有比例就會達到一個很高的水平，但國家當年沒有對合作方的初始投入進行驗資，所以無法明確合作方當年實際的投入。如果將現在的無形資產作價，然后和獨立學院的總資產來構建比例，顯然普通高校占的資產總額就相應降低。

他給記者打了個比方。某高校2004年成立獨立學院時，無形資產評估為1000萬元，合作方投入為4000萬元，無形資產所占辦學總投入的比例為20％，到了2008年，由于獨立學院的土地、建筑等增值，合作方總資產達到9000萬，考慮無形資產價值相對穩定，仍為1000萬，其所占辦學總投入比例為10％。

高校希望無形資產無限大，而合作方則希望無限小，這顯然是矛盾的。

有專家預測，這注定了無形資產的評估，會經歷一個艱難的博弈過程。

資產清算后，母體高校的固定資產比例越大，按照文件規定的股份制形式，無形資產的價值就會水漲船高。如果獨立學院的合作方支付給母體學校的費用很高，這種制度設計會促使合作方進行相反的選擇，如在未來5年減少或干脆不投人，這顯然不利于獨立學院的發展。

“這都需要有具體的操作細節，僅僅出臺一個辦法是不夠的。”北京城市學院黨委書記劉林擔憂地表示，“如果處理不好，可能會造成資產流失，因為也不排除有一部分投資者為了獨立，借機將一部分國有資產，特別是無形資產以獨立之名，行侵吞之實。”

《辦法》有待再完善

此次《辦法》對辦學者的資質做出了明確規定，提出了一些硬性指標。但對一些獨立學院而言，這些硬性指標在執行時難度較大。

比如，對參與舉辦獨立學院的社會組織和個人，《辦法》規定前者應當具有法人資格，注冊資金不低于5000萬元，總資產不少5：3億元，凈資產不少于1.2億元，資產負債率低于60％；后者應當具有政治權利和完全民事行為能力，個人總資產不低于3億元，其中貨幣資金不少于1.2億元。

記者也查閱了2003年的《意見》，當時僅提出，獨立學院的合作者，可以是企業、事業單位，社會團體或個人，也可以是其他有合作能力的機構。而對于合作者的資質并沒有明確規定。

相比之下，這意味著獨立學院的門檻大大提高了，可能會從客觀上打擊到民辦教育投資者的信心，挫傷一部分辦學單位的積極性。

與此同時，對于長久以來爭論的獨立學院的性質問題，《辦法》也給予了明確，即“獨立學院是指實施本科以上學歷教育的普通高等學校與國家機構以外的社會組織或個人合作，利用非國家財政性經費舉辦的實施本科學歷教育的高等學校”(《辦法》第2條)，即非營利性，這與當初引入社會力量補充國家辦學的初衷，其實是存在一定矛盾的。因為那些投資獨立學院的社會資本，其根本目的乃是贏取利潤，這點，從獨立學院的志愿者和捐贈者極少這一事實可以得到印證。

非營利性固然符合學歷教育的公益性，也與國際通行做法一致，但對于社會資本的資本性質也不應忽視或干脆視而不見。然而，《辦法》確實如此，對于投資人“合理回報”的幅度、投資人和辦學人之間如何分配等問題并未明確。因此，有專家指出，《辦法》可能會抑制投資者的后續投資。

此外，也有專家提出，現實中很多獨立學院還處于一個培育期，“以學養學”還需要一個基本過程，在這個時候突然提高了門檻，使它在應該進行原始積累的黃金期被人為壓縮，這可能會導致一部分獨立學院關門或破產。

再比如校園面積。《辦法》規定，獨立學院校園要擁有500畝以上土地面積，目的是為了保證學校有足夠的辦學空間。闕海寶說，教育部2003年出臺的《意見》，對獨立學院校園面積的要求是不少于150畝(藝術院校和國家另有規定的除外)，校園規劃面積不少于300畝，因此當年很多學校是按照300~400畝的規模修建的，現在要求500畝，這些學院該怎么辦?只能再去“圈地”，無形中會大大增加投入和成本。

有專家認為，辦學空間大小應該與學校的辦學規模、學科類型相匹配，并不是越大越好。在當前國家嚴格控制土地資源的形勢下，“一刀切”地規定占地面積會帶來其他新的問題。如果根據各個獨立學院的具體情況，特別是辦學規模和學科特點，分別進行規定可能更好。

此外，《辦法》規定，獨立學院的設置標準參照普通本科高等學校的設置標準，這也讓一些獨立學院無所適從。四川電子科技大學成都學院院長羅正祥就在為這條不能達標而發愁。比如，在科研儀器設備方面，《辦法》在普通高校設置這條中要求生均教科研儀器設備值達到5000元，而電子科大成都學院現有學生13500人，這就意味著該校科研儀器設備總值要達到6750萬元。還有生均圖書、師生比等要求，“這都需要一段較長的建設時間。”羅正祥說。

《辦法》還設置了一個5年過渡期，要求《辦法》施行前設立的獨立學院，按照規定進行調整，充實辦學條件，完成有關工作。5年內，基本符合本辦法要求的，由獨立學院提出考察驗收申請，經省級教育行政部門審核后報國務院教育行政部門組織考察驗收，考察驗收合格的，核發辦學許可證。

這意味著現存的318所獨立學院將面臨重新評估。達標難度姑且不說，其中可能還會帶來一些隱患。闕海寶就向記者提出，《辦法》正式出臺前，全國獨立學院的藝術類招生簡章及考試等工作已完成，對這部分學生的招生宣傳中仍然沿用了過去的提法，沒有提到2008年以后以獨立學院的名義頒發學位證書。如果這些學校在5年后達不到要求，即沒有通過驗收，甚至是停辦了，那么獨立學院就不具有頒發學位證書的資格。由于不能夠保證現有獨立學院都能夠在2012年以前取得這個資格，那些屆時喪失這一資格的學校，其學生畢業證書的發放就可能成問題。

這一點也是劉林所擔憂的，“上獨立學院學生的權益誰來保障?盡管有母體學校，但因為早已分離，所以會產生新的矛盾。”

這些問題，最終糾結在一起，決定著獨立學院的轉型之路。

為了避免這些問題，劉林建議，決策部門應在廣泛調研的基礎上，出臺配套辦法來完善獨立學院的管理，而不是僅僅出臺一個指導性的文件。此外，應有預案，處理獨立學院可能涉及的國有資產流失，或是獨立學院倒閉后可能導致的群體性事件。

而在河南教育廳廳長蔣篤運看來，“教育方面的改革需要符合教育規律，所以獨立學院問題仍待時間檢驗!”

“大浪淘沙”，獨立學院正承受著轉型之痛。面對全國318所獨立學院良莠不齊的現狀，下一個5年，獨立學院還需在提高自身實力上多下工夫。不管未來的道路如何，能夠確定的一點是，獨立學院，有“立”始能“獨”。

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《辦法》解讀

盡管在實踐中，《辦法》中有些條款面臨著難以執行的尷尬，但就這項制度本身而言，卻對獨立學院的管理從政策上做了進一步完善，對原有政策中存在的一些問題進行了正面的回答。

明確了獨立學院的性質《辦法》對獨立學院的性質進行了明確規定。其中，確定的資金來源的社會性，決定了獨立學院必然屬于民辦教育范疇。對“獨立”法律地位的確認，有利于明確舉辦各方對獨立學院的責任。

明確了獨立學院的設置標準和辦學條件在獨立學院實際辦學過程中，2005年《意見》中規定的辦學條件已遠遠滯后于獨立學院的快速發展。此次《辦法》重新明確了獨立學院設置標準，參照普通本科高校的設置標準執行。國家將通過合格驗收的方式，進一步促進獨立學院辦學條件的改善，使其根據核定的辦學規模來充實辦學條件，符合普通高校基本辦學條件指標的要求。

《辦法》洙現了“優”的具體要求，一方面更加強調優質教育資源參與舉辦獨立學院，明確了參與舉辦獨立學院的普通高校一般應具有博士學位授予權，一些不具有博士學位授予權的單位基泰被排除在申辦獨立學院之列；另外，對社會力量的要求也更“優”，對參與舉辦獨立學院的社會組織和個人在資產方面提出了新的要求。

明確了普通高校參與辦學的無形資產必須計入獨立學院辦學總投入《辦法》第15條規定，普通高校投入辦學的無形資產應當依法作價。無形資產占辦學總投八的此例，由合作辦學雙方按照國家法律、行政法規的有關規定予以約定，并依法辦理有關手續。

《辦法》的出臺將促使雙方就無形資產的價值進行談判，在新協議中，進一步明確雙方的初始投入與各自產權。

明確了落實獨立學院法人財產權的具體要求這次《辦法》明確了獨立學院要將資產過戶到學院名下，此舉是具體落實學校法人財產權的具體要求，規定了獨立學院必須依法驗資。

《辦法》還依法保護了社會組織和個人與普通高校一樣，都是獨立學院的舉辦者之一，以前強調普通高校是申辦方，而社會組織和個人只是合作方，《辦法》則明確了雙方者陡參與辦學的舉辦者，有利于調動、發揮社會組織和個人辦學的積極性。同時，還明確了獨立學院出資人可以依法從辦學結余中取得合理回報。

明確了獨立學院學生的有關權益《辦法》還從很多方面保護和保障了學生的權益，進一步明確了獨立學院的學歷、學位制度。《辦法》第58條規定。獨立學院對學習期滿且成績合格的學生，須發畢業證書，并以獨立學院名稱具印。獨立學院按照國家有關規定申請取得學士學位資格，對符合條件的學生頒發獨立學院的學士學位證書，有利于保護學生依據教育法享有獲得學歷、學位證書的權利。

其中，對獨立學院終止時如何解決在校生的安置問題，《辦法》也進行了明確規定。可由參與舉辦的高校托管，畢業生達到一定要求仍能獲得相應學歷和學位證書。