和諧社會視角下對我國勞教制度的反思

[摘要]我國勞教制度存在著諸多與構建和諧社會不相適應之處。構建社會主義和諧社會，需要對勞教制度進行改革。要堅持以人為本的宗旨，將勞動教養制度納入司法程序，建立規范的運行機制。

[關鍵詞]和諧社會；勞教制度；改革

[中圖分類號]D631.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1006—6470(2009)05—0101—05

勞動教養制度是我國特有的一種法律制度。該制度初創于上世紀50年代的肅清反革命運動時期，在中國實施50多年來，勞動教養制度在維護社會治安、穩定社會秩序、預防和減少犯罪、教育和挽救輕微違法犯罪人員等方面起到了積極的作用。但是。在構建和諧社會的今天，勞動教養制度已日益顯露出一些與和諧社會建設不相適應之處。因此，認真考察、分析這一制度存在的主要問題與弊端，尋求改革的正確途徑和有效措施，對于完善中國的治安法制、推進依法治國、構建和諧社會，都具有重要的理論與現實意義。

一、勞動教養制度的發展及其審批機關的變更過程

我國的勞動教養制度萌芽于新中國建國初期。當時，人民政府為了收容、改造舊中國遺留下來的游民、乞丐、妓女等，在各大城市先后成立了教養院。統稱生產教養院。幾十萬游民、妓女經過改造后在工農業生產崗位上就業。我國的勞動教養制度就是借鑒當時的生產教養院形式發展起來的。1955年8月25日，中共中央發出的《關于徹底肅清暗藏的反革命分子的指示》(以下簡稱《8·25指示》)指出，“對這次運動中清查出來的反革命分子和其他壞分子，除判處死刑和因為罪狀較輕、坦白徹底或因為立功而繼續留用的以外，分兩種辦法處理。一種辦法，是判刑后勞動改造。另一種辦法，是不夠判刑而政治上又不適用于繼續留用，放到社會上又會增加失業的，則進行勞動教養，就是雖不夠判刑，雖不完全失去自由，但亦應集中起來，替國家做工，由國家發給一定的工資”。這是黨中央首次提出勞動教養的構想?！?·25指示》規定：“勞動教養機構應在省、市人民委員會的領導下，設立一個由公安、民政、司法三部門負責人參加的領導小組進行籌備工作。勞動教養機構公開由民政部門出面，實際工作由公安部門負責?！贝撕螅泄仓醒胗窒嗬^頒布和批準了《關于各省、市應立即籌辦勞動教養機構的指示》和《關于反革命分子和其他壞分子的解釋及處理的政策界限的暫行規定》，進一步明確了勞動教養制度涉及的一些具體問題。到了1957年。隨著客觀形勢的變化，勞動教養停留在試辦階段已無法適應社會主義改造的需要，為了收容社會上那些游手好閑、違反法紀、不務正業的有勞動能力的人，1957年8月經全國人大常委會批準，國務院公布了《關于勞動教養問題的決定》(以下簡稱《決定》)?！稕Q定》以立法的形式正式確認了黨和政府的勞動教養構想，是我國關于勞動教養的第一個重要行政法規?！稕Q定》中規定，民政、公安部門，所在機關、團體、企業、學校等單位以及家長、監護人都可以提出勞動申請，由省、自治區、直轄市人民委員會或者它們委托的機關批準?！稕Q定》的頒布標志著勞動教養初步納入了法制的軌道，大大促進了勞動教養工作的發展。1957年末，全國共收容勞動教養人員36983人。但是，勞動教養制度創設不久就遭受了“反右”擴大化的消極影響。1958年8月召開的第九次全國公安會議進一步擴大了勞動教養對象的范圍，從“地富反壞右”五類分子擴大到少數不服從管教的巫婆、神漢、二流子、懶漢等；還提出了大辦勞教的思想，不僅地、市辦勞教，而且還鼓勵縣辦勞教、社辦勞教。至此，勞動教養對象的收容范圍和勞動教養場所首次由大中城市擴大到了縣城和農村。然而，勞動教養擴大化、特別是社辦勞教中存在的界限不清、范圍過寬等弊端很快便顯現出來。有鑒于此，中央于1959年3月決定停止社辦勞教，已經舉辦的公社勞動教養隊進行必要的整頓，逐步結束社辦勞教。1960年10月，中央進一步要求，縣一級不準再辦勞動教養。1961年4月，公安部《關于公安工作十個具體政策問題的補充規定》還首次規定了勞動教養期限，一般為二年到三年。這一規定改變了黨中央兩次《指示》和1957年國務院《決定》沒有規定勞動教養期限的狀況，轉變了社會上和勞教人員中“勞改有期，勞教無期”的思想。根據這些文件精神，全國對勞動教養場所進行了大規模的清理整頓。經過清理整頓，勞動教養人員的數量有所下降。1966年在全國范圍內開展“文化大革命”運動，各項工作遭到沖擊，勞動教養工作也基本上處于停辦狀態。

黨的十一屆三中全會之后，黨和政府高度重視作為社會治安重要手段的勞動教養工作。1979年12月5日國務院公布了《關于勞動教養的補充規定》(以下簡稱《補充規定》)?！堆a充規定》首次確定由省、自治區、直轄市和大中城市人民政府組成勞動教養管理委員會領導和管理勞動教養工作，負責勞動教養的審批，并規定人民檢察院對勞教機關的活動實行監督。1980年2月，國務院下發了《關于將強制勞動和收容審查兩項措施統一于勞動教養的通知》。同年9月，中共中央、國務院批轉了《公安部關于做好勞動教養工作的報告》，對勞動教養的場所、經費、干部、武裝、勞動教養政策及勞動教養單位、場所的整頓等問題提出了具體意見。1982年1月21日，國務院批轉了公安部制定的《勞動教養試行辦法》(以下簡稱《試行辦法》)，這是建國以來第一部關于勞動教養工作全面具體的法規?！对囆修k法》中進一步明確?！靶枰獙嵭袆趧咏甜B的人，均由省、自治區、直轄市和大中城市的勞動教養管理委員會審查決定”。可是，公安部、司法部于1984年3月26日卻又聯合下文通知。規定“地區一級需要辦勞動教養的，可成立勞動教養管理委員會”，又規定，“勞動教養管理委員會。由公安、司法、民政、勞動等部門的負責人組成，領導和管理勞動教養工作。勞動教養的審批機構設在公安機關。受勞動教養管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養的人”。該《通知》將勞教管理委員會的設置擴充至地區一級，而且，實際上又將勞動教養的審批權交給了公安機關獨家行使，使勞動教養管理委員會形同虛設。2002年6月1日，公安部頒布實施《公安機關辦理勞動教養案件規定》(以下簡稱《規定》)就勞動教養的審批機關再次明確規定為各省、自治區、直轄市公安廳(局)、新疆生產建設兵團公安局和地、地級市、州、盟公安局(處)設立勞動教養審批委員會，作為同級勞動教養管理委員會的審批機構，依照有關法律、行政法規和本規定審批勞動教養案件，并以勞動教養管理委員會的名義作出是否勞動教養的決定。勞動教養審批委員會的日常工作由本級公安機關法制部門承擔。

二、構建和諧社會對進一步完善勞教制度提出了新的要求

我國的勞教制度是在一個政治社會、政治國家背景下，作為一個政治物出現的，從本質上是為了滿足國家控制社會的需要而設置的，是國家管理個人的工具。在依法治國、構建社會主義和諧社會新的歷史條件下，當我們以和諧社會的視角審視勞教制度時，勞教制度中存在的一些問題日益彰顯，因此，構建社會主義和諧社會要求我們必須進一步完善我國的勞教制度。

1、完善勞教制度是健全社會主義法制的重要內容。構建社會主義和諧社會是一項全新的社會課題，它對我國的法律提出了全新的要求。沒有健全的法律和制度，和諧社會將無從談起。

當前，勞動教養制度作為我國法律制度的重要組成部分，隨著我國依法治國、構建和諧社會進程的加快，日益顯露出一些與現代民主法制發展和社會文明進步不相適應之處。特別是作為一種可以剝奪公民人身自由達三年(必要時可以延長一年)的處置措施，我國目前勞動教養的法律根據僅是1957年國務院公布的《關于勞動教養問題的決定》(以下簡稱《決定》)和1979年國務院頒布的《關于勞動教養的補充規定》(以下簡稱《補充規定》)?！稕Q定》和《補充規定》雖然經過全國人大常委會批準，但就其性質而言，仍然屬于行政法規。這種情況與我國政府已經簽署的國際條約以及我國的《立法法》、《行政處罰法》相沖突。根據《行政處罰法》第9條規定：“法律可以設定各種處罰?！薄跋拗迫松碜杂傻男姓幜P，只能由法律設定?！钡?0條規定：“行政法規可以設定除限制人身自由以外的行政處罰?！蹦壳埃P于勞動教養制度的規定，只有兩個由全國人大常務委員會批準的行政法規，即《決定》和《補充規定》，這種由低位階的行政法規來規定限制公民人身自由的勞教制度的做法顯然違反了高位階的《行政處罰法》的規定。勞動教養制度與我國的基本法律相沖突破壞了法制的統一，損害了基本法律的權威和尊嚴。因此，構建和諧社會。加強社會主義法制建設要求我們必須盡快完善我國的勞動教養制度。

2、完善勞教制度是尊重和保障人權的需要。尊重和保障人權是構建和諧社會的前提和基礎，構建和諧社會也對人權保障提出了權利平等配置和平等保護的更高要求。國家尊重和保障人權，不僅包括一般公民的人權，也包括那些因違法犯罪被勞動教養的特殊公民的人權。然而由于我國當前勞動教養適用程序的機制不夠全面。只規定了勞教機關如何適用勞動教養的基本程序，而未規定勞教機關如何保障被勞教人員合法權益的基本程序，導致缺乏對勞教機關行使權力過程的規范和制約以及缺乏對被勞動教養人員合法權益保障的程序，這使得被勞教人員的合法權利經常受到侵犯。同時，由于勞動教養的法律監督機制不夠完善，檢察機關沒有發揮應有的監督作用，使得勞動教養過程中侵犯勞教人員權益的行為很難通過復查得以糾正。特別是在勞動教養執行中，勞教機關往往強調的是勞教人員對義務的履行和禁止性規定的遵守，而輕視對勞教人員合法權利的保護，一些基層管教民警隨意限制和剝奪勞教人員應有的自由權利，有的甚至還濫用執法權力，打罵體罰被勞教人員、侮辱被勞教人員人格，這不僅使勞教人員喪失了人身自由，而且喪失了意志自由。這些問題的解決都需要我們從根本上完善我國的勞教制度，唯此，才能使被勞教人員的人權保障狀況得到改善。

3、完善勞教制度是社會安定有序的重要保障。胡錦濤同志在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上強調指出：社會主義和諧社會是安定有序的社會。安定有序是構建社會主義和諧社會的必要條件和基本標志。當前，我國正面臨著許多社會問題：農村勞動力大量過剩，城市失業人口劇增，貧富差距擴大，這些問題極易導致社會失范，造成社會在一定時期內違法犯罪數量的激增，而勞動教養在預防此類危機中的作用是不可取代的。

在我國，勞動教養作為治安預防中的重要一環，它通過準確、及時地收容勞動教養人員，有效地防止他們繼續實施違法犯罪行為，減少了不安定因素。同時作為一種僅次于刑罰的懲罰手段，勞動教養的實施可以警戒、威懾社會上潛在的違法犯罪分子，防止他們實施類似的行為。勞動教養本著“教育、感化、挽救”的方針，對被勞教人員進行教育改造，矯正惡習，使其改過自新，養成遵紀守法的好習慣，不再實施違法犯罪行為。由此可見，勞動教養在預防犯罪、維護社會秩序方面既治標又治本，發揮著獨特的作用。但是，由于當前我國勞動教養制度在實際運行中存在著法律依據不足、適用程序混亂等諸多的問題，使其近年來受到越來越多學者的批評，實踐中其在維護社會安定中的作用也受到了一定程度的制約。因此，在目前社會治安形勢仍然相當嚴峻的情況下，勞動教養制度要更好地發揮其獨特的功能，必須從制度上不斷予以完善。

三、完善我國的勞教制度的改革方向

勞教制度改革已是大勢所趨。對勞教制度進行改革，應當按照現代法治的要求，合理規范國家權力，充分尊重和保護公民權利。

1、改革的宗旨：以人為本，保障公民權利。國家與個人的關系既對立又統一。在憲政和法治原則下，公民權利和個人自由的價值是第一位的，權力與秩序是第二位的，是服從服務于這一價值的。雖然具體案件中個人利益有時會與國家、社會利益相沖突，但從法治社會的根本角度講，保障公民的基本權利就是國家的根本利益。我國2004年《憲法修正案》增加了“國家尊重和保護人權”的條款，正是以人為本憲政理念的體現。

當前。勞教制度的改革面臨著立法選擇與價值重建的大問題。筆者主張改革的宗旨應以人為本，強調“人”在任何情況下都是目的而非工具。為充分保護公民個人的權利和人權，在勞教制度的修改中需要協調和平衡權力與權利、行政權與司法權的關系，特別要對行政權尤其警察權進行嚴格的限制，這是建立法治國家的價值基礎——保護人權和公民權利對制度設計的普遍要求，是法治國家的基本標志之一。同時，在勞教制度的決定和執行過程中應引進律師辯護制度。切實保障被勞教人員的辯護權。在勞教的具體執行方式上，應當在保障場所安全穩定的前提下，根據被勞教對象的特點實行多樣化和科學化的管理，要從人道和有利于被勞教人員回歸社會的目的出發。加大對被勞教人員的開放式和半開放式處遇。在執行過程中應增加被勞教人員在場所內的自由程度；對于表現好的被勞教人員，應當加強他們與家庭和社會的接觸，以學習、工作、務農等形式實行開放式管理。

2、改革的目標：建立規范的運行機制。能否健全制度、完善機制、規范管理是勞動教養改革成功與否的一個重要標志。因此，要把建立科學規范的運行機制作為勞動教養改革的目標。

首先，要創新制度規范。按照法制一體化的原則，建立嚴謹、完整的勞動教養法律體系，既保證其與其他法律規范的協調統一性，又保證自身體系的系統規范性；既保證實體規范的科學合理，又保證程序規范的公正與效率；既保證法律規范的確定性，又保證制度規范的配套性。

其次，要創新執行體制。主要包括三個方面：其一要統一勞動教養的范圍，將目前的勞動教養、收容教育、強制戒毒等全部納入勞教制度調整的范疇。這樣，既有利于整合社會資源，減少不必要的重復與浪費，又可以實現部門職能的專業化，有利于提高工作效率和質量。其二要建立分類執行模式，依據違法行為的性質特點，從有利于執法和教育矯治出發，可以將違法行為對象分為三類，即常見違法類，包括財產型、滋擾型等違法人員，毒癮戒斷類，非法宗教類。對他們分場所實行教育矯治。其三要按照“政府主辦、部門參與、統一管理、全額保障”的原則，創建社會安置救助幫教專門機構，由政府分管領導任機構負責人。公安、司法、民政、勞動、工商、教育等部門為成員單位，并分別派員常駐機構工作。其主要職能是負責對解教人員的接茬幫教、職業技能培訓、就業指導與安置、困難救助、法律援助以及營業執照辦理等。機構所需經費列入地方財政預算，全額保障。有條件的地方，可以籌辦工讀學校、戒毒康復中心和過渡性就業實體，或招募就業安置的志愿企業，作為該機構的基地。

第三，要創新管理機制。主要包括工作機制、保障機制和評價機制。在工作機制上，要明確事權，事權結合，責任延遞，重在落實；在保障機制上，要規范人、財、物的保障，實行按需保障，將執法權、管理權與單位、部門和個人的利益徹底分離；在評價機制上，要科學設立考核評價的內容、標準、程序，使評價結果建立在公開、公正、公平的基礎上，切實發揮褒獎作用。

3、改革的重點：勞動教養由行政權向司法權的轉變。司法程序是國際社會公認的剝奪、限制公民人身自由的唯一合理方法。由于勞動教養涉及到剝奪或限制公民的人身自由，所以必需納入司法程序。

司法化的一個基本特點是確保司法權對于行政權的控制和對全體公民(當然包括勞教人員)權利的保障。因此，勞動教養從行政權到司法權的轉變，是勞動教養制度正當化的必由之路。在具體程序設計上，筆者建議，不妨考慮和借鑒英國的“治安法院”體制，在基層和中級兩級人民法院設立專門的法庭，負責對此類案件的審理。案件由公安機關調查和移送人民檢察院，程序可參照我國《刑事訴訟法》中的簡易程序，人民檢察院可不派員出席庭審。實行兩審終審制，基層法院負責審理此類案件，如果當事人對此決定或者判決不服的，可以向人民檢察院提出申訴或者直接向中級人民法院上訴。審判組織的形式，一般來講，根據《刑事訴訟法》的規定，實行法官獨任制，但有的案件應吸收相關的人士作為人民陪審員參加，如在吸毒案件中，聘請毒品方面的專家作為人民陪審員。法庭開庭審理案件時應通知檢察院，檢察院認為必要時可派員出庭監督審理過程。被告人有權自行辯護或委托律師辯護，不服一審判決的，有權上訴；上訴案件由三名法官組成合議庭開庭審理并作出裁決，二審人民法院的裁決為終審裁決。這樣，以訴訟的方式，有助于保證勞動教養決定的正確作出。同時，救濟途徑也比以前寬泛了，當事人可以向人民法院上訴，實現自力救濟，也可以向人民檢察院申訴，由人民檢察院依法向人民法院提出抗訴。實現公力救濟，對于發生錯誤羈押的，也可以依《國家賠償法》的有關規定提出行政賠償，有利于維護當事人的合法權利。以訴訟的方式，準確適用法律，保障公民合法權益。避免行政決定的單向性和片面性?？梢栽趪H人權斗爭與合作中爭取主動，同時由于進入了訴訟程序，人民檢察院的法律監督職能作用會得到充分的發揮。實現勞動教養各個環節的監督，有利于推進我國民主法治進程。

勞動教養作為一種具有中國特色的法律制度，是中國法律體系中的重要一環，在其產生至今的半個多世紀中，伴隨了我國法治建設發展的始終。按照現代法治的精神，審視、研究和確立勞動教養改革的價值取向，形成我國法制框架下的新型勞動教養制度，對于從根本上解決勞動教養改革中所面臨的矛盾沖突，推進和諧社會建設具有重大而深遠的意義。

注釋：

[1]孟昭華、陳光耀.民政辭典[Z].北京：群眾出版社，1989，137.

[2]司法部勞改局.勞動教養工作文件匯編[Z].1988(1)：12.

[3]司法部勞動教養制度改革與完善研究課題組.改革與完善中國勞動教養制度(上)[J].中國司法出版社.

[4]張紹彥.勞動教養的軌跡及去向[J].法學論壇，2008(4).

[5]陳興良.勞動教養之權利歸屬分析[J].法學，2001(5).