文化體制改革面臨的體制性障礙與對策

[摘要]我國文化體制改革仍存在制度上的障礙，突出表現在體制改革不夠徹底，文化管理體制尚待理順。文化產業缺少賴以生存和發展的微觀基礎。因此，需要深度挖掘文化體制改革潛力，挖掘的著力點應放在轉變政府文化管理的職能、加大國有文化企事業單位的產權制度改革力度、深化投融資體制改革和加強文化產業立法等方面。

[關鍵詞]文化體制：政策文化管理職能；產權制度改革；文化節產業立法

[中圖分類號]D619 [文獻標識碼]A [文章編號]1006—6470(2009)05—0106—03

一

和世界先進水平相比，我國文化企業的總體狀況是規模小、質量差。具體表現為：文化產業在國際文化市場上份額小、競爭力弱；資金規模小，軟硬件水平都很低；創新能力不足、精品少、品牌效應差，缺乏真正富有國際競爭力的拳頭產品和重點企業。其根本原因就在于我國文化產業化、市場化程度低，這主要表現在以下三個方面：

1、體制改革不徹底。到目前為止，文化產業中的許多部門還屬于國家行政機關的組成部分，在人員管理、資金使用上按照事業單位模式運行。如演出業、體育產業，還未徹底實現從“事業型”向“產業型”的轉變，企業市場意識淡漠。仍未形成自負盈虧、產權獨立、在競爭中生存的經濟實體。目前我國的文化市場還沒有建立起規范的準入和退出機制，也沒有形成公平的市場競爭關系，參與改革的國有文化機構難以在真正的市場環境中學會生存之道，因而也就難以通過市場檢驗改革的成效。與經濟的發展相比，文化的市場化和產業化程度還是太低；與已經大致成型的社會主義市場經濟體制相比，文化領域的行政干預色彩還是過濃：與已經開始步人正軌的國企改革相比。國有文化企業還是顯得不倫不類，無法按照規范的現代食業方式運作。優質文化資源被現行“事業單位體制”所束縛，潛力不能充分發揮。優良的文化資源大量集中于國有文化單位，由于長期實行計劃體制下的部門、單位所有，導致國家的文化資源大量閑置，文化資產運作水平和效率低下，這是造成文化產業供給不足的重要原因。因此克服文化市場“戰略性短缺”的關鍵性舉措顯然應該解放國有文化事業單位的文化生產力。

2、文化管理體制不順。政府辦文化的模式尚未根本改變，在政府管文化的方式中傳統計劃色彩明顯，政府促進文化產業發展的公共服務體系尚未建立起來，這是當前制約文化產業發展的主要問題。政府文化行政主管部門由文化、廣電、新聞出版和文物四個各自獨立的部門組成，致使統一的文化產業體系被人為分割為不同的部門，使一個行業完整的價值鏈因部門分割而斷裂：缺乏統一有效的文化產業發展政策支持體系，導致整個社會發展文化產業的積極性不高、動力不足。社會文化市場主體還沒有完全納入政府文化管理的視野。目前的文化管理，實際上只局限于文化部門，特別是國有文化單位，與中央部委及部隊所屬文化企業資源缺乏整合，對民營文化企業更是了解甚少。

3、文化產業缺少賴以生存和發展的微觀基礎——規范的文化企業。市場發展潛力被陳舊的管理體制和機制限制，社會資本不能充分伸展，國有文化單位事企不分、機制不活，民營文化企業長不大、做不強。由于文化法規體系的不完善特別是管理的非法治化。在客觀上增加了文化產業的投資風險：市場在文化資源配置中的基礎性作用遠未得到充分發揮，競爭有序、開放統一、要素完備、中介發達的文化市場體系尚未形成：大部分文化企業的市場運作水平低下，經營模式單一，產品鏈短，對相關產業帶動作用小，尚未成為真正的市場主體，且存在壟斷限制競爭和無規則惡性競爭的現象；投資主體單一，非國有資本尚未成為投資主體，文化企業普遍缺乏資金，直接融資渠道尚未打通；對區域資源整合重視不夠，對外輻射能力不強。這主要是由于現行文化管理體制還是政府主辦和政府壟斷性質的，這種管理體制在新形勢下顯出種種“越位”、“缺位”、“錯位”的弊病，導致文化產品生產和流通環節多，投資風險大，使投資人感到無所適從，阻礙了大量社會資本不能進入文化投資領域。這種管理體制當然使發展速度無法提高。即使是全國發展最好的會展業也存在會展規模偏小、質量和效益不高，許多會展廣告宣傳力度不夠，配套設施和服務不到位，會展業和旅游業、餐飲業、交通運輸業等相關行業缺乏有機協調，帶動效益小等問題。

二

大力發展文化產業離不開文化體制改革，改革是培育文化產業的根本動力。在全國各地蓄勢待發紛紛提出要加快文化產業發展的背景下，只有加快推進文化體制改革，挖掘改革潛力，為文化資源開發提供良好的宏觀環境，才能整合資源，加快發展，使文化體制改革的能量進一步釋放，真正將資源優勢轉化為產業優勢，占領文化產業發展的制高點。

1、轉變政府文化管理的職能。發展文化產業還需要引導文化消費，開拓市場，無論是文化體制改革，還是推動文化創新，都離不開政府職能、觀念的轉變，政府主管部門要從“辦文化”向“管文化”的方向轉變。要通過行政的、經濟的手段調控市場，更要運用法律的手段引導企業的生產經營活動，加強對企業的信息指導，提供企業所需的服務。文化資源開發、配置和整合，應堅持市場導向，充分發揮政府宏觀調控下市場對文化資源配置的基礎性作用，利用市場化手段促進文化資源的優化整合。通過深化體制改革，使文化資源的配置由計劃配置方式轉向主要依靠市場配置方式和市場機制作用。傳統計劃配置方式和行政調配手段容易造成文化資源配置的偏差和低效率，資源存量難以集成擴大。市場配置方式可以有力促進文化資源配置的合理化，加快資源增量的實現和資源共享的達成。這就要切實把政府職能轉到主要為文化產業服務和創造良好的文化資源開發環境上來，不直接干預微觀文化活動。要把管理重心放在社會管理和市場監管上，著重在文化政策規劃、文化產業布局、文化市場秩序上進行引導，做到管住方向，管活機制，管好質量，管出效益。政府在進行宏觀管理的同時要適當放權。按照所有權和經營權相分離的原則，通過委托、承包、租賃、轉讓等多種形式，將文化單位所使用的文化資產授權文化單位法人代表經營管理；政府不直接下達指令性文化產品生產計劃，不無償調用文化企業的人財物和文化產品。此外，政府管理部門的權力還要受到法律法規的有效約束，對政府管理文化資源和文化產業的內容、方式、權限等做出符合市場經濟要求的詳細規定，凡是市場機制能夠很好解決的問題，政府就不必干預；凡是市場機制不能解決的問題，政府必須負責，真正形成一種行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的文化管理體制。政府應規范開放的文化資源環境。創造公平的資源獲取機會，使文化企業靠自己的實力、經營技巧和創新項目就能獲取資源，而不是由政府部門來決定某個企業能否獲取資源。文化企業獲得資源的方式、開拓市場的能力，只要在國家法律和法規允許的范圍內完全由自己決定，不受政府的干預。

2、加大國有文化企事業單位的產權制度改革力度。按照現代企業制度的要求，對文化企業實行股份制、股份合作制、聯合兼并等形式進行改造和資產重組。對無效和低效的存量國有資產和企業實施破產拍賣，使國有文化資產從粗放型的數量優勢轉變為集約型的質量優勢。重組文化資產，賦予文化事業單位運行機制創新，讓文化企業接受市場的錘煉，促進各類文化企業平等有序競爭，贏得發展的機遇。要積極推進非經營性國有資產向經營性資產轉移。對可以用于經營的非經營性國有資產，從行政事業單位中分離出來。由上級國有資產主管部門進行資產運營，并與經營者簽訂經營合同，確保國有資產的增值，做到產權清晰、權責明確，達到資源優化配置。同時，進一步加強文化企業的集團化建設，通過集團化整合以匯聚文化資源。以資產或產權為紐帶，進行跨地區、跨部門、跨行業、跨所有制的聯合、兼并和重組，形成擁有核心競爭力的大型文化產業集團，在規模化、集約化經營中實現文化資產的合理流動和優化配置，打破條塊分割、行業封閉和行政壟斷，整合產業系統的優勢資源，提高產業資源的貢獻率，充分利用資源的空間化聚集和產業化整合，優化組合和優勢擴張，促進產業集群的資產聚合和資本聚集，延伸文化產業鏈和產品鏈，提高產業資源的集中度和促進文化資產的快速增值。

3、深化投融資體制改革。實現文化產業投資主體多元化。資本是文化資源中最具活力和流動性的重要資源。要進一步開放資本市場，實現文化產業投資主體多元化，變文化部門辦文化產業為社會辦文化產業，特別要加大非公有制經濟所辦的文化企業的比例。鼓勵和吸收外國資本和民營資本進入文化投資領域，積極參與產業項目的開發和文化產品的生產經營，通過企業投資、私人投資、股票投資等多種方式，促進資本市場的強力投資和資本匯聚，形成一個有利于吸納國內外資本的文化產業體制，形成有利于發揮綜合優勢的新格局。政府要善于利用手中重要文化資源，通過文化招商方式，用重大文化項目招商引資。鼓勵組建各種類型的文化發展投資公司。總之，通過市場化配置、集團化整合、多元化投資等方式，最大限度地實現社會文化資源的優化配置和有效整合，大幅度提高文化資源的集中度和增值量，推動文化資源向產業資本的轉變，使文化產業走入市場化的軌道，并能根據消費的需求，開發新產品和新的服務品種，使文化消費真正成為牽引文化產業發展的火車頭。

4、加強文化產業立法。當前制約文化產業發展的最大瓶頸依然是體制障礙。也就是說，文化產業發展的進程，主要取決于社會整體的制度設計，特別是有關市場塑造與維護的制度安排。而在各項制度中，法律制度特有的權威性和確定性使之成為制度體系中的核心內容。文化產品進入市場后，必須服從市場價值規律的調節。市場經濟就是法制經濟。文化產業作為市場經濟的重要組成部分，只有建立相應的法規才能得以健康發展。由于文化立法正處在起步階段，既與社會主義市場經濟發展不同步，也與全球性文化產業發展難以接軌。要盡快建立起我國文化立法體系，就要重視研究和借鑒國外文化立法的成功經驗，在國家憲法和法律統一的前提下，充分體現地方法規的靈活性和自主性，充分反映文化產業發展的本質特點和規律，明確界定文化產業主體的權利和義務。同時，必須加快宣傳，使文化產業有法可依、有法必依。政府主要是加強文化市場的立法，進一步規范文化資源開發，為市場主體公平獲取資源提供法律保障。

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責任編輯：陸 焱