論我國(guó)農(nóng)村集體土地征用社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

馬　闖

[摘要]伴隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村集體土地被征用，被征地農(nóng)民的基本權(quán)益保障問題突出。構(gòu)建一套行之有效的土地征用社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，是切實(shí)保障被征地農(nóng)民基本權(quán)益的重要手段，也是順利推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要工具。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村集體土地；征地補(bǔ)償

[中圖分類號(hào)] F301.2[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A

[文章編號(hào)] 1673-0461(2009)04-0054-02

城市化的加速發(fā)展帶來了整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步與繁榮，同時(shí)也剝離出了由此引發(fā)的大規(guī)模農(nóng)村耕地被征用所產(chǎn)生的一個(gè)獨(dú)特的社會(huì)弱勢(shì)群體：被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民合法權(quán)益缺乏強(qiáng)有力的保障所引發(fā)的問題日益凸現(xiàn)，已經(jīng)關(guān)系到了整個(gè)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

為了保障失地農(nóng)民基本權(quán)益，我國(guó)土地征用制度一直以來進(jìn)行了不懈的改革，各地因地制宜地創(chuàng)建了許多集體土地征用補(bǔ)償機(jī)制，例如以土地股份合作制、留地開發(fā)、土地?fù)Q社保、一次性支付現(xiàn)金等為特征的征地補(bǔ)償機(jī)制，其中社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制是非常重要的一種，為許多城市(地區(qū))所采用。研究征地社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，將為推進(jìn)土地征用制度的改革與完善，保

障農(nóng)民合法權(quán)益做出積極的貢獻(xiàn)。

一、當(dāng)前征地社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的弊端

集體土地征用社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)勢(shì)在于一定限度內(nèi)解決了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。但并沒有從根本上解決土地的級(jí)差收益由政府壟斷的問題。如果說土地股份合作制有可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民以土地權(quán)益參與工業(yè)化獲得致富的機(jī)會(huì)，那么這種以土地?fù)Q社保的方式實(shí)際上使得農(nóng)民不可能靠土地致富。這一社會(huì)保險(xiǎn)本質(zhì)上仍然是農(nóng)民自己掏錢買單。土地被征用后的安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)本應(yīng)歸農(nóng)民所有，而政府運(yùn)用行政強(qiáng)制手段把這筆本就屬于農(nóng)民的錢為農(nóng)民建立社會(huì)保險(xiǎn)保障。這樣就不需要政府財(cái)政的任何轉(zhuǎn)移支付，而農(nóng)民最終獲得的實(shí)際收入的現(xiàn)值有可能少于一次性補(bǔ)償?shù)念~度。因此，這仍然是政府以犧牲農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)低價(jià)供地，盡管推進(jìn)了城市進(jìn)步，但不利于公共福利的增進(jìn)。

它實(shí)際上是政府包辦的補(bǔ)償機(jī)制。這不僅給政府財(cái)政、管理等方面帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，而且助長(zhǎng)了失地農(nóng)民的懶惰行為①，政府部門的自我擴(kuò)張行為②、尋租、官僚作風(fēng)(red tape)，權(quán)威主義，犬儒主義(cynicism)，財(cái)政上的不負(fù)責(zé)任(fiscal irresponsibility)、腐敗，滲透、擴(kuò)散于機(jī)制內(nèi)，破壞機(jī)制的有效運(yùn)作，嚴(yán)重削弱了機(jī)制的保障功能。由此帶來的是，被征地農(nóng)民缺乏信心向政府訴求公正。

此外，它在某種程度上是為了減少貧困、穩(wěn)定農(nóng)村而設(shè)計(jì)的，但其實(shí)際效果反而是創(chuàng)造貧困并使之永久化。而過于簡(jiǎn)單的操作，又可能會(huì)使被征地農(nóng)民陷入某種安置補(bǔ)償方案之中而不能自力更生，這將會(huì)把他們從進(jìn)步的社會(huì)中排除出去，而通過減少這種安置補(bǔ)償來迫使個(gè)人尋求工作則會(huì)導(dǎo)致更多的人涌入本來就已經(jīng)十分擁擠的低收入勞動(dòng)力市場(chǎng)。

二、重建征地社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

集體土地征用社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制亟待完善，解決該問題的核心是建立國(guó)家福利與補(bǔ)償制度，制定國(guó)家指導(dǎo)就業(yè)政策，引導(dǎo)非營(yíng)利組織發(fā)揮作用。

(一)補(bǔ)償轉(zhuǎn)為國(guó)家福利與補(bǔ)償制度

呼吁提高補(bǔ)償，或是切實(shí)補(bǔ)償，都是為了保障失地農(nóng)民基本生產(chǎn)和生活，可以說是農(nóng)村社會(huì)保障體系資金來源部分。其保障功能必然帶有福利色彩，況且社會(huì)主義國(guó)家主要被認(rèn)為是福利國(guó)家。因此，依藉這一補(bǔ)償機(jī)制以健全我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系和農(nóng)村福利體制，這具有很強(qiáng)的可行性。

另一方面，征用條款與補(bǔ)償條款在法治國(guó)家被視為“唇齒條款”，不可分離。以憲法的手段來制約政府的財(cái)產(chǎn)征用權(quán)，這既是健全法律制度本身的內(nèi)在需求，也是依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的需要。它能有效地平衡個(gè)人與政府、財(cái)產(chǎn)權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系，既能保證政府為公共利益之需行使對(duì)公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征用，亦能保障公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)在被征用時(shí)獲得公平補(bǔ)償。因此，土地征用補(bǔ)償制度化建設(shè)勢(shì)在必行。

(二)安置代之以國(guó)家指導(dǎo)就業(yè)政策

征地是國(guó)家行為，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起安置被征地農(nóng)民的責(zé)任。在用工制度發(fā)生很大變化的情況下，做好安置工作，主要立足點(diǎn)應(yīng)該是兩個(gè)，一是建立必要的社會(huì)保障，二是為他們的創(chuàng)業(yè)提供必要的支持。其重中之重則在于“從福利轉(zhuǎn)向工作計(jì)劃”[1]。這是因?yàn)椋蛧?guó)家不應(yīng)為它的公民始終負(fù)擔(dān)“衣食住行”，而應(yīng)“確保公民能夠以自己的努力獲取所有對(duì)一個(gè)充分的公民效率必不可少的東西的條件”[2]；還有一個(gè)原因，引入阿馬迪亞·森的“社會(huì)能力”(social capability)概念[3]可以來很好地解釋如何才能徹底改變失地農(nóng)民在勞動(dòng)力市場(chǎng)上所處的弱勢(shì)(不平等) 競(jìng)爭(zhēng)地位；另外，一個(gè)失業(yè)者可能會(huì)生活在社會(huì)保障水平很高的社會(huì)，盡管其經(jīng)濟(jì)狀況同有工作的人一樣或相近，但是在幸福感方面可能會(huì)更差，因?yàn)楸黄仁I(yè)畢竟使人想到缺乏自尊和“冗余時(shí)間的苦悶”(oppression of surplus time)[4]。所以，為促進(jìn)保障失地農(nóng)民權(quán)益而設(shè)計(jì)的政策應(yīng)轉(zhuǎn)向集中關(guān)注這一點(diǎn)。

此外，由于其從事的職業(yè)狀況，許多失地農(nóng)民差不多永久地處于低收入狀態(tài)，他們被卡在這樣一個(gè)“低收入，無收入的循環(huán)圈”中——因?yàn)榈褪杖氲墓ぷ鞑荒墚a(chǎn)生穩(wěn)定的就業(yè)。這一事實(shí)說明構(gòu)建征地補(bǔ)償機(jī)制時(shí)，應(yīng)更加重視如何幫助他們?cè)诘谝环莨ぷ鞯幕A(chǔ)上取得進(jìn)一步的發(fā)展。與該目標(biāo)相關(guān)的政策可能涉及職業(yè)中介、培訓(xùn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的干預(yù)，并且這些干預(yù)措施需要集中注意低收入工作的具體特征。

圍繞保障失地農(nóng)民權(quán)益這一中心，可行的方案是把高水平的教育培訓(xùn)與再培訓(xùn)和合理的個(gè)人保障水平真正結(jié)合起來，從而構(gòu)建一個(gè)有效的集體土地征用社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

(三)引導(dǎo)非營(yíng)利組織發(fā)揮作用

如今，應(yīng)當(dāng)清楚的意識(shí)到，非營(yíng)利組織在土地征用過程中扮演著特別重要、不可替代的角色。

第一，在土地征用過程中面臨許多難以避免并且越來越尖銳化的社會(huì)問題，在尋求解決這些問題時(shí)卻發(fā)現(xiàn)存在著“市場(chǎng)缺陷”與“政府缺陷”，而非營(yíng)利組織可以有效彌補(bǔ)政府在提供公共服務(wù)、社會(huì)福利方面的資源不足，例如提供就業(yè)信息、參與面向老人、兒童、殘疾人、社會(huì)貧困戶的救助和福利服務(wù)。

第二，農(nóng)村集體土地的征用致使農(nóng)民失去了其原有的政治、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村社會(huì)必然要發(fā)生變革以應(yīng)對(duì)新形勢(shì)，其惟一路徑就是向城市社區(qū)轉(zhuǎn)變，而實(shí)現(xiàn)這一變遷的關(guān)鍵在于發(fā)展非營(yíng)利組織。例如，村落實(shí)際上是傳統(tǒng)信任關(guān)系與情結(jié)的聚居體，向城市社區(qū)的變遷則會(huì)消解這種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，而“非營(yíng)利領(lǐng)域是一種反映凝聚情感的機(jī)制”，[5]可以恰好保持著心理相對(duì)平衡，有助于失地農(nóng)民融入城市生活，促進(jìn)社區(qū)整合。又如，作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也面臨著變革，而它在很大程度上具有非營(yíng)利組織的特征，因此，利用非營(yíng)利模式來管理農(nóng)村集體資產(chǎn)上具有較強(qiáng)的可借鑒性。

第三，“市民是獨(dú)立的和無力的；單靠自己，他們幾乎不能做任何事，沒有人能要求他的伙伴幫助他們。因此，如果他們不學(xué)會(huì)志愿性的互相幫助，他們都將沒有力量。”[6]征地過程中，尤其是在征地爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，非營(yíng)利組織可以幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)知識(shí)提高能力，并反映他們的呼聲，形成良性的平等對(duì)話和利益代言機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

我國(guó)城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，集體土地征用補(bǔ)償問題將日益尖銳，而決定采用以何種原則、怎樣的方式的補(bǔ)償機(jī)制也會(huì)不斷得到創(chuàng)新。最終，尋求真正保障農(nóng)民基本權(quán)益與城市可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，構(gòu)建一個(gè)有效的集體土地征用補(bǔ)償機(jī)制的答案將來自各個(gè)社會(huì)本身。本文提供的僅僅是藍(lán)圖，每個(gè)社會(huì)都應(yīng)基于自身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定與之相適應(yīng)的政策或計(jì)劃。而評(píng)判土地征用補(bǔ)償機(jī)制完善的標(biāo)準(zhǔn)主要取決于被征地農(nóng)民的滿意程度，取決于公共福利的促進(jìn)程度，以及取決于被征地農(nóng)民享有的基本權(quán)益是否得到有效的保障。

[注 釋]

①例如：等待、依靠政府安置工作，工作的低效率，甚至出現(xiàn)了“二世祖”現(xiàn)象(依靠征地補(bǔ)償費(fèi)、土地租金分紅和租屋收入，不工作也有很不錯(cuò)的長(zhǎng)期生活保障的、過著游手好閑生活的18-35歲村民被稱之為“二世祖”。參見，丘海雄、張永宏：《城郊結(jié)合部“二世祖”——違法犯罪問題探討》，《青年研究》1997年第3期；曾堅(jiān)朋、譚媛：《關(guān)注新的邊緣人群體——珠江三角洲“二世祖”生活方式》，《青年研究》2002年第4期)。

②蔡立輝：《政府部門的自我擴(kuò)張行為分析》，載《人文雜志》1999年第6期；轉(zhuǎn)自《人大復(fù)印資料》2000年第2期，第41頁。

[參考文獻(xiàn)]

[1]Richard Layard，How to Beat Unemployment. Oxford： OxfordUniversity Press，1998.

[2]L.T.霍布豪斯，Liberalism. London：Williams &Norgate，1911，148 and 152.

[3]Amartya Sen，Inequality reexamined. Oxford：Clarendon Press，1992.

[4][英]安東尼·吉登斯.第三條道路：社會(huì)民主主義的復(fù)興[M].北京：北京大學(xué)出版社，2000：123.

[5][美]萊斯特·賽拉蒙.非營(yíng)利領(lǐng)域及其存在的原因[A].李亞平、于海.第三域的興起[C].復(fù)旦：復(fù)旦大學(xué)出版社，1998：40.

[6][美]萊斯特·賽拉蒙.非營(yíng)利領(lǐng)域及其存在的原因[A].李亞平、于海.第三域的興起[C].復(fù)旦：復(fù)旦大學(xué)出版社，1998：39.

Research on Compensation and Arrangement of Farmland Procurement

Ma Chuang

(Public Administration Institute of Zhengzhou University， Zhengzhou 450052，China)

Abstract： Compensation and arrangement of farmland procurement are used as a kind of effective means of balancing benefits and safeguard the right， which has become an important and necessary sector of land procurement system in China. Accordingly the research is to anatomize how to reform land procurement system.

Key words： Farmland Procurement Compensation；farmland procurement arrangement

(責(zé)任編輯：張靜一)