淺談行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善

歐陽(yáng)雪蓮

摘要：在2000年召開(kāi)的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，首次提出要加強(qiáng)財(cái)政支出改革，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度。考慮到我國(guó)目前國(guó)庫(kù)集中收入制度改革的條件尚未成熟，改革要循序漸進(jìn)、逐步深入，目前各地只對(duì)國(guó)庫(kù)支特制度進(jìn)行了改革，并未在所有的行政事業(yè)單位建立國(guó)庫(kù)支付制度。本文主要從建立國(guó)庫(kù)集中支竹制度和未建立國(guó)庫(kù)集中支付制度兩方面分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理如何完善。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中支付制度完善

從2000年開(kāi)始，我國(guó)已經(jīng)在中央四個(gè)部門試編部門預(yù)算，這標(biāo)志著我國(guó)預(yù)算管理制度改革的起步。而預(yù)算管理制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，它涉及到各地方、各部門、各單位。當(dāng)前，各個(gè)行政事業(yè)單位也在探索各級(jí)預(yù)算、各個(gè)部門的配套改革措施，但對(duì)改革的一般性思路提的較多。

一、傳統(tǒng)的分級(jí)分散撥付制與國(guó)庫(kù)集中支付制的比較分析

(一)有效地規(guī)范了財(cái)政支出，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，提高了資金使用效益

分散支付制的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是支出過(guò)程脫離財(cái)政監(jiān)督。分散支付制度的突出特點(diǎn)是預(yù)算單位“自己點(diǎn)菜，自己買單”，其資金投向和用途財(cái)政部門只能依賴各支出部門的財(cái)務(wù)報(bào)告事后了解，不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止資金被擠占、挪用和浪費(fèi)的現(xiàn)象；二是資金運(yùn)行的信息反饋慢，由于財(cái)政資金不是存放于一個(gè)統(tǒng)一的帳戶，而是分散于各單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的賬戶下。財(cái)政部門無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)整個(gè)資金的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行判斷和分析，即使想監(jiān)督管理，也會(huì)力不從心。

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制后，財(cái)政能更有效地對(duì)部門資金使用進(jìn)行事前監(jiān)督，而不是事后監(jiān)督，從而提高了資金的使用效益，有效地規(guī)范了財(cái)政支出，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督，節(jié)約了財(cái)政資金。首先，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制以后，支付中心按照部門預(yù)算和財(cái)政制度進(jìn)行審核和撥款，凡支出內(nèi)容、款項(xiàng)與預(yù)算不符者不予支付，嚴(yán)格按預(yù)算制度辦事，從而硬化了預(yù)算約束。其次，對(duì)每項(xiàng)具體支出如人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格審核。對(duì)人員經(jīng)費(fèi)而言，則政在制定經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)人員編制進(jìn)行清理，財(cái)政通過(guò)與人事編制部門聯(lián)手行動(dòng)，清理出大量離崗、外調(diào)、無(wú)編制死亡人員卻仍按編制發(fā)給工資的人員，從而有效地控制了人員經(jīng)費(fèi)。節(jié)約了財(cái)政資金。對(duì)公用經(jīng)費(fèi)而言，支付中心對(duì)每一筆支出的核銷嚴(yán)格按規(guī)定審核，凡不符合規(guī)定的，不予報(bào)銷，從而堵住了各種支出漏洞，強(qiáng)化了資金的使用監(jiān)督和管理。對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)而言，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度和專項(xiàng)資金審計(jì)制度，確保了預(yù)算執(zhí)行更科學(xué)、合理，基本杜絕了濫采濫購(gòu)現(xiàn)象。

(二)簡(jiǎn)化了支出環(huán)節(jié)，避免了截留、挪用財(cái)政資金的問(wèn)題

在分級(jí)分散撥付制下，財(cái)政資金撥付到主管部門(單位)后，采用層層下?lián)艿姆绞剑罱K才落實(shí)到用款單位，中間環(huán)節(jié)過(guò)多，從而導(dǎo)致截留、擠占、挪用財(cái)政資金的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，“雁過(guò)拔毛”就是分級(jí)分散撥付制的真實(shí)寫照。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制后，各單位的資金往來(lái)，財(cái)政資金撥付等都由財(cái)政專戶一次撥付到位，不再層層劃轉(zhuǎn)，減少了中間環(huán)節(jié)，縮短了資金在途時(shí)間，同時(shí)也防止了專項(xiàng)資金被層層截留、挪用的情況，從而提高了財(cái)政資金的使用效益。

二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善

行政事業(yè)單位實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是一個(gè)漸進(jìn)性的過(guò)程，制度本身還需要不斷的修正與完善。

(一)建立財(cái)政國(guó)庫(kù)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為新制度提供組織保證

我國(guó)行政事業(yè)單位在實(shí)施國(guó)庫(kù)管理制度改革的過(guò)程中，有必要在行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)管理部門設(shè)立專門支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)。具體從事資金支付、會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督檢查等工作。以外，考慮到人民銀行國(guó)庫(kù)部門的清算工作量明顯增加，也要適當(dāng)增加人員。財(cái)政國(guó)庫(kù)支付執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，是財(cái)政部門審核、監(jiān)督財(cái)政資金支付工作的延伸，主要任務(wù)是配合國(guó)庫(kù)管理部門建立國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，為預(yù)算單位設(shè)立支出總賬及分類賬管理系統(tǒng)，受理審核預(yù)算單位支付申請(qǐng)，開(kāi)具支付令，進(jìn)行相關(guān)會(huì)計(jì)核算，保證賬目準(zhǔn)確，及時(shí)反映支付情況，為預(yù)算執(zhí)行分析提供信息。

(二)規(guī)范單一賬戶設(shè)置

我國(guó)一些行政事業(yè)單位將國(guó)庫(kù)單一賬戶設(shè)置在商業(yè)銀行，這完全背離了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革方案，影響了改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。為保證改革的順利進(jìn)行，單一賬戶體系的成功建立，行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)賬戶的管理工作，單一賬戶的開(kāi)立、變更、撤銷必須在國(guó)庫(kù)部門備案，國(guó)庫(kù)部門經(jīng)常開(kāi)展檢查工作，對(duì)未經(jīng)備案的財(cái)政性資金一律予以撤銷。

(三)盡快出臺(tái)零余額賬戶在選擇代理銀行時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)

引入市場(chǎng)機(jī)制，考慮代理銀行的服務(wù)效率、服務(wù)質(zhì)量，嚴(yán)格貫徹“公開(kāi)、公正、公平”的原則，擇優(yōu)原則代理銀行。行政事業(yè)單位在代理銀行的選定工作或日常監(jiān)管工作中，如發(fā)現(xiàn)代理銀行的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，要依據(jù)金融違法行為處理辦法和商業(yè)銀行、信用社代理國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法嚴(yán)肅處理，情節(jié)嚴(yán)重的依法取消其代理資格。

(四)提高行政事業(yè)單位國(guó)庫(kù)集中收付的效率

國(guó)庫(kù)部門如何有效減少資金劃轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，做到收納稅款和庫(kù)款直撥到位，是國(guó)庫(kù)集中收付改革的重要目標(biāo)。首先，為改變目前我國(guó)全國(guó)性電子化銀行清算系統(tǒng)不完善的狀況，中國(guó)人民銀行將通過(guò)建立中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)逐步形成一個(gè)以現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為核心，商業(yè)銀行行內(nèi)系統(tǒng)并存，輔以同城票據(jù)交換的支付體系，國(guó)庫(kù)部門緊緊抓住這一契機(jī)，積極爭(zhēng)取，使人民銀行地市以上國(guó)庫(kù)成為支付系統(tǒng)的直接參與者，從而保證在現(xiàn)代化支付系統(tǒng)開(kāi)通之后，可以直接通過(guò)這一系統(tǒng)實(shí)時(shí)地匯劃資金，建立起國(guó)庫(kù)獨(dú)立、直達(dá)、暢通的資金支付清算系統(tǒng)。其次，應(yīng)當(dāng)積極依托中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)財(cái)、稅、庫(kù)、行橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，通過(guò)數(shù)據(jù)一次錄入相互使用來(lái)完成財(cái)政與征收機(jī)關(guān)對(duì)稅款入庫(kù)、庫(kù)款的撥退付數(shù)據(jù)的再處理，實(shí)現(xiàn)稅收收入及時(shí)入庫(kù)及無(wú)紙化操作，進(jìn)一步提高財(cái)政資金收入的安全性和及時(shí)性。同時(shí)，通過(guò)在橫向聯(lián)網(wǎng)上建立一個(gè)互動(dòng)平臺(tái)來(lái)實(shí)現(xiàn)各部門對(duì)資金運(yùn)行信息的共享，滿足國(guó)庫(kù)對(duì)稅款入庫(kù)和庫(kù)款的撥退付相關(guān)資料與數(shù)據(jù)的需求。第三，建立政府財(cái)務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，滿足對(duì)政府資金進(jìn)行監(jiān)督的需要。實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的集中支付系統(tǒng)，必須在財(cái)政、商業(yè)銀行、國(guó)庫(kù)、稅務(wù)、海關(guān)和預(yù)算支出部門之間建立政府財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)行政府資金運(yùn)用方面信息共享，加強(qiáng)對(duì)每一項(xiàng)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)督和控制，確保國(guó)庫(kù)資金安全。

三、未實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的行政事業(yè)單位預(yù)算管理的完善

(一)提高財(cái)政支出預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

1、改革預(yù)算科目，細(xì)化預(yù)算編制

合理的預(yù)算科目設(shè)置要反映支出范圍的調(diào)整和科學(xué)管理的需要。支出預(yù)算從方便審核的角度來(lái)說(shuō)，應(yīng)包括支出預(yù)算總表、具體支出項(xiàng)目明細(xì)表、支出項(xiàng)目審定所依據(jù)的明細(xì)資料三部分，預(yù)算資金要盡量落實(shí)到具體的單位項(xiàng)目，人大等機(jī)關(guān)在審核預(yù)算時(shí)才能既了解宏觀支出，又審核具體支出項(xiàng)目及安排依據(jù)，從而可

以根據(jù)成本效益原則，對(duì)具體項(xiàng)目提出調(diào)整意見(jiàn)。按照部門編制預(yù)算，需要對(duì)現(xiàn)行的預(yù)算支出科目進(jìn)行調(diào)整。一級(jí)預(yù)算支出科目可按部門設(shè)置，部門之下可按維持支出、轉(zhuǎn)移性支出和行政事業(yè)單位工程支出設(shè)置二級(jí)預(yù)算支出科目，再根據(jù)實(shí)際工作的需要設(shè)置三級(jí)預(yù)算支出科目。這樣做的好處是，清晰了行政事業(yè)單位支出預(yù)算在各部門的分布，便于對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行的控制監(jiān)督。這樣，既賦予部門在預(yù)算管理上一定的權(quán)限，又加大了部門控制預(yù)算支出的責(zé)任，有利于硬化預(yù)算約束。減輕財(cái)政壓力。

2、采用更為科學(xué)、規(guī)范的預(yù)算編制方法

在編制行政事業(yè)單位支出預(yù)算時(shí)，要打破基數(shù)法，采用零基預(yù)算的方法。零基預(yù)算是在不考慮過(guò)去的支出水平，而根據(jù)預(yù)算年度支出項(xiàng)目的實(shí)際需要和財(cái)力可能，分別輕重緩急來(lái)安排支出的一和預(yù)算分配方法。它能避免討價(jià)還價(jià)、拉關(guān)系、講人情等不規(guī)范的現(xiàn)象，增強(qiáng)預(yù)算編制的嚴(yán)肅性。確定各項(xiàng)支出中的人員支出和公用支出，要嚴(yán)格按照定員定額計(jì)算，確定各項(xiàng)支出中的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)也要依據(jù)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前采用的定員定額方法，與標(biāo)準(zhǔn)化要求還有很大的距離。改革定員定額反映了事業(yè)行政單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標(biāo)準(zhǔn)或應(yīng)達(dá)到的水平，是財(cái)政部門和主管部門編制、核定單位預(yù)算。考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。標(biāo)準(zhǔn)化的定員定額，是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、技術(shù)要求程度高的工作，在制定過(guò)程中必須遵循的編制計(jì)劃與經(jīng)費(fèi)計(jì)劃相統(tǒng)一、兼顧需要與可能、預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡(jiǎn)便易行等原則。此外，還要廣泛學(xué)習(xí)和借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通用的標(biāo)準(zhǔn)化定員定額方法，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)情，科學(xué)合理制定我國(guó)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)及其管理方式。細(xì)化預(yù)算編制以后，工作量將有較大增加，為了保證工作質(zhì)量，提高工作效率，在預(yù)算編制過(guò)程中，要充分利用計(jì)算機(jī)處理信息的優(yōu)越性，并且要逐步引進(jìn)數(shù)盤經(jīng)濟(jì)學(xué)，建立計(jì)算機(jī)信息管理系統(tǒng)，將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ苑治雠c定量分析并重。同時(shí)。必須充分發(fā)揮行業(yè)專業(yè)人員的參與作用，逐步確立科學(xué)的預(yù)算編制依據(jù)。建議組織由分管政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭，行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，專業(yè)人士參加的預(yù)算論證小組，對(duì)預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)、科技等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，依據(jù)政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，進(jìn)行項(xiàng)目論證，提出預(yù)算項(xiàng)目順序表，財(cái)政部門依據(jù)財(cái)力情況最后確定預(yù)算安排項(xiàng)目，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

(二)建立行政事業(yè)單位財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告制度

一是各單位要按規(guī)定定期向主管部門報(bào)送本單位預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說(shuō)明材料：二是行政事業(yè)單位要按照本級(jí)政府財(cái)政部門規(guī)定的期限，向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)表和詳細(xì)的文字說(shuō)明材料；三是政府財(cái)政部門要每月向本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，具體報(bào)告的內(nèi)容和方式由上一級(jí)財(cái)政部門規(guī)定，省級(jí)財(cái)政部門除按月向省級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況外，還要按旬、按月、按季、按年向財(cái)政部報(bào)告本行政區(qū)域的預(yù)算執(zhí)行情況；四是各級(jí)政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)報(bào)告本級(jí)總預(yù)算的執(zhí)行情況：五是下級(jí)政府要定期向上一級(jí)政府報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況，嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)政府作出的決定，并將執(zhí)行結(jié)果及時(shí)上報(bào)。此外，還要盡快建立預(yù)算執(zhí)行信息管理系統(tǒng)，在全國(guó)范圍內(nèi)聯(lián)網(wǎng)，以保證及時(shí)取得預(yù)算執(zhí)行的信息。