浦東現代化進程中的行政管理體制改革

金 莎

內容摘要 在浦東開發中,行政管理體制架構的設計、演化和調整,既為現代政府、社會構建提供了前提與基礎,也為現代經濟、特別是市場經濟提供了政治與法律保障。南匯并入浦東,給新浦東的行政管理體制帶來了更大調整和改革創新的機遇。我們需要著眼于新浦東的發展戰略、發展形態、管理定位,以及亟需解決的體制瓶頸和亟需得到的體制支撐等方面,創新政府行政管理體制。

關 鍵 詞 浦東開發 現代化進程 行政管理體制改革

作者金莎,華東理工大學人文學院博士生。(上海:200237)

浦東開發開放是一項具有預先戰略設計的現代化系統工程,其意義在于不僅是建設一個區域、一座新城,更在于探索一條現代化新路。在這一戰略中,行政管理體制既為浦東的現代化提供了堅實的體制保障,其變革推動了社會、政府、政黨現代化架構的建立;同時又被現代化進程所塑造和改變,新的經濟社會形態和結構逼迫行政管理體制進行改革和轉型。

浦東開發中行政管理體制改革的思路

如果說在深圳建立特區是一種摸著石頭過河的嘗試,那么經過南方沿海地區在計劃經濟體制中“殺出一條血路”的摸索和實踐,上世紀90年代作為國家戰略宣布浦東開發開放,則無疑是明確規劃設計的現代化工程。其中,行政管理體制架構的設計、演化和調整,既為現代政府、社會構建提供了前提與基礎,也為現代經濟、特別是市場經濟提供了政治與法律保障。

一是建立“小政府、大社會”的管理體制格局。浦東作為改革開放的試驗田,按照社會主義市場經濟體制的要求構建有效的行政管理體制,成為1993年行政管理體制改革設計的核心。在政府部門的機構設置和職能配置上,體現為機構個數的精簡和職能的綜合,率先以大部門綜合設置的理念設置政府部門。首先,突破了原有的從中央到地方,按照微觀經濟主體細分行業管理的模式,取消內貿、外貿、輕工、重工等各類行業主管部門,建立統一的綜合經濟管理部門,通過機構職能的瘦身,把市場中各經濟主體成長的空間釋放出來。其次,改變政企關系。將部門所屬的企業整合脫鉤,并交國資委管理,使政府部門的公共性得以保障。再次,培育各類中介組織,作為政府與企業之間聯系的橋梁和紐帶。在運行機制上,通過建立一門式服務機制、改革行政審批方式等規范政府行為。此外,在地方黨政部門之間整合工作資源,通過黨政又分又合的工作機構設置,共享管理資源。

二是適應城市化進程,大規模地撤并街鎮,實現區域集約發展,簡化管理層級。一定的社會經濟發展規模需要相應的管理服務架構。在原有嚴密的事無巨細的管理中,基層政權是一個集政治、經濟、社會等所有職能為一身的管理層面,過小的行政區域將限制公共資源的配置規模,在經濟發展中容易產生過度競爭,影響到區域發展和資源配置,分散了上級行政管理的集中度。隨著信息化的推進和管理手段的提升,通過整合建立大小適中的行政區域,以提升區域功能和管理效益,成為必然選擇。

三是區內重點開發區域設置專門的管理機構和功能型開發公司。浦東開發作為國家戰略的體現,區內集中了4個各具功能特色的國家級開發區:金融貿易區、出口加工區、高科技區和保稅區。開發區作為浦東開發的主陣地,通過政策引導形成產業集聚、產業輻射,按照“區內事區內辦”的原則賦予管理機構相應權限,由政府全資的功能型開發公司直接從事土地開發、運營和招商引資等工作。而開發功能之外的相關社會管理和建設任務,全部交由街鎮管理機構承擔,便于開發區集中精力高效率推動開發建設。

總體而言,在浦東行政管理體制發展中,圍繞開發功能,按照“分權”的路徑,有效提供了體制保障,推動了經濟社會的發展。其橫向“分權”的特點在于明確界定政府與市場、社會的關系;其縱向“分權”的特點在于不同行政層級明確劃分事權,按照利益主體關聯度和公共性、有效性優化管理鏈,實現扁平化管理。

新浦東對行政管理體制改革提出的挑戰

行政管理體制需為區域發展提供體制機制保障,就必然要圍繞區域發展的不同階段、不同功能定位進行調適,因此,區域發展也將推動行政管理體制的改革。2009年,國務院批準南匯區并入浦東新區,無疑給新浦東的行政管理體制帶來了更大調整和改革創新的機遇。我們需要著眼于新浦東的發展戰略、發展形態、管理定位,以及亟需解決的體制瓶頸和亟需得到的體制支撐等方面,創新政府行政管理體制。

其一,新浦東發展戰略將由趕超型向領先型提升,成為科學發展的先行區,行政管理體制改革應為科學發展提供體制保障。如果說上世紀90年代浦東開發啟動之時,是通過有效的政策設計和制度供給,以學海內外之長(包括深圳等南方地區和新興經濟體的發展道路),不斷趕超國內外先進城市和經濟體的過程,那么,新浦東的發展將是以自主創新的方式探索一條能在全國推廣的發展路徑,率先形成服務經濟為主的產業結構和創新驅動為主的發展模式,以擔當先行先試、示范引領的國家責任和時代使命。這就要求加快建立適應經濟社會轉型的公共服務型政府,基本建立與市場經濟、服務經濟、創新經濟、開放經濟相適應的制度規則體系,使新浦東成為配置全球資源、集聚高端要素、研發創新轉化的市場平臺和產業基地,實現產業功能和城市功能的整體提升,成為適宜人居、適宜創業的生態城區。

其二,新浦東開發開放仍未完成,要求行政管理體制突出開發主導功能。浦東開發開放以來,行政管理體制的基本格局是以開發區(或者類開發區)體制,提供高效、便捷的行政運作機制,這一模式在全國多數開發區都得以成功運用。新浦東成立后,開發開放空間得到有效拓展,區域內的國家級開發區更要突出功能主導,整合開發優勢品牌和資源。通過開發區體制設計和保障,突出開發區作為主陣地、主力軍的傳統優勢,發揮周邊街鎮、開發區管理機構和開發公司等主體的積極性,實現不同主體的優化整合和功能互補,促進區域整體發展。

其三,新浦東要建設成為現代化新城,要求行政管理體制適應城鄉一體化的需要,突出社會領域建設和公民社會培育。新浦東在區域形態上涵蓋中心城區、郊區、開發區等多種形態,其現代化轉型的過程需要分類引導以致融合,而非分割隔離。特別是在經濟形態由工業經濟向服務經濟轉型的過程中,良好的服務經濟發展環境尤其需要完善配套的社會治理體制作為支撐。在區域的快速城市化、工業化轉型中,傳統的社會秩序被瓦解,新的有序的社會秩序需要重新構建。農民、居民在鄉土認知、單位認知之外,還需從公正的公共服務和民主的社會管理中獲得公民的身份認知和社會共識,只有如此,有序的社會秩序才能得以構建。這無疑需要政府轉變行政理念、行政方式和行政手段,積極引導社會發育,最終建立政府與社會合作共治的良性機制。

其四,新浦東的發展應在繼承和深化“小政府、大社會”模式的基礎上,解決突出的體制瓶頸和障礙,探索特大型現代化都市的行政管理體制。為應對信息化時代的要求,現代行政管理結構日趨扁平化、網格化,以便精細、專業、高效,能快速回應社會基層的需求。新浦東轄38個街鎮,在較大的空間范圍內實施有效的行政治理,將面臨管理幅度與管理層級間的矛盾。是劃小管理面積,以實現對區域內的精細化管理、快速反應,還是擴大管理范圍,以實現相關、相鄰、相近區域的整體規劃、聯動發展,避免資源分散;是通過增減管理層級來擴大或縮小管理幅度,還是另辟蹊徑,調整改造整個組織結構的縱向維度,這些都需要我們去積極探索。浦東在多年不斷的調整中,在行政管理末端,撤并街鎮、聯村并居,擴大管理區域;在區級層面,則是不斷劃小管理范圍,先是在整個區域建立城、郊兩個派出機構,分別委托和授權,再進一步由城郊兩個區域劃成六個以產業功能為特色的區域。新浦東未來縱向的管理格局是何種形態,是以城市化類型區分、以產業功能區分,還是以不同事項、領域劃分不同區域,形成上下層級間的不對稱結構,需要以區域整體發展為依據繼續探索。

在政府同一層級各部門間,如何實現職能配置的均衡和部門的合理規模,同樣需要在未來的實踐中探索。眾所周知,在現有的行政體系內普遍存在部門間協調成本高昂的問題,有些部門已將公共職能演變為部門私有利益,對部門既有利益的保護導致政府機構的碎片化、異質化。大部門體制有效解決了相關、相近事項部門之間協調成本高昂的難題,在機構形態上將部門間的協調成本轉變為部門內部的協調成本。但是具體到新浦東而言,首先需要權衡的是更大、更綜合的部門與上級對應部門之間的協調成本;其次,綜合設置的機構內部,職能融合是體現在體制構建上還是體現在機制運行中,是簡單歸并在大部門內,還是有機融合于大部門中,需要從體制機制上做出探索和回答。

新浦東行政管理體制改革的方向

面對新形勢對行政管理體制提出的巨大挑戰,新浦東需要繼續深化改革,有效回答政府的定位、邊界、結構,及其與社會、市場之間的關系,才能為全國其他地區提供可示范、推廣的經驗。

第一,有效的政府治理理念。政府在不同發展階段和不同區域具有不同的功能性要求,不一定要單純追求理想概念,政府大或小、強或弱的探討需要服從于階段發展要求,并能逐步向長遠發展目標邁進,政府的界定永遠是在市場和社會的共同塑造下互動形成的。在工業經濟時期,政府以強勢地位集中以土地、資金為代表的市場資源要素,而且政府政策主導經濟建設,各類單一功能的開發區建設能夠迅速取得成效無疑依靠政府的強力推動。當經濟轉型進入后工業化階段后,政府的功能性作用將更多地體現在保障開放、有序、自由的市場環境上,單一經濟形態的開發區將逐步向功能綜合、各有特點的城區發展。新浦東具有城區、郊區、開發區多種形態,在不同區域的不同階段,政府主導的具體形式應不同。在開發建設尚未啟動的區域,可以沿用政府下屬的功能型開發公司主導模式快速推動,可以沿用成熟開發區已有的管理模式乃至管理機構,實現管理資源、經驗和品牌的高度共享。在開發建設已相對成熟的區域,開發公司可逐步轉型,政府更重要的是提供高效優質的公共服務,提供公平公正的市場機會,以利于各類經濟體發育。

新浦東要承擔“四個中心”建設核心功能區的重任,需要在組織形態上具備提供服務經濟支撐的功能機構、產業載體和發展空間。針對開發尚未完成的現狀,在宏觀經濟管理領域實現區域統籌規劃,保證空間布局和功能的合理性;在產業經濟領域體現專業細分,建立便捷、高效和專業的服務體系;在社會建設領域,通過政府職能轉變,拓展出供社會組織充分發育的空間,引導公民社會的成長,并以此推動服務型政府建設。

第二,扁平化的內部結構。傳統政府為科層制,弊端在于等級森嚴,各種事項線性層層傳遞,不利于快速應對。現代社會,信息實現網絡化、扁平化傳播,對政府的效能提出了較高要求。但扁平化在政府管理中,又面臨兩種不同功能類型的要求。就社會民生事務而言,群眾要求直接在家門口辦理解決;就經濟發展事務而言,企業需要以便捷的方式完成有關審批,而就現有的行政審批體制而言,一般是較高的層級擁有較高的權限,那么企業就要求能直接在擁有相應事權的政府部門辦理事務。面對這兩類訴求,顯然需要政府做出清晰的授權和界定。新浦東的街鎮,應能在最短的時間內回應轄區群眾的訴求,而不至于經過層層上報后,再做出判斷和處理。同時,各類經濟事務也需要在一個具有處置權限的平臺上及時得以解決。可行的做法將是針對不同類型事項在不同層級進行授權,有些社會民生事務在街鎮社區直接受理并處置,有些經濟類事務直接由區級乃至市級審批(受理平臺可多個)。

扁平化的核心在于降低信息衰減的成本和跨部門、層級間協調的成本,因而不簡單地體現在管理層級層次上,更重要的是在于辦理一個事項所需經過的管理環節和時效。在既有的管理層級中,如果內部流轉程序極其復雜,管理環節繁多,那么簡單的管理層級也會演化為漫長的管理鏈,無異于增加了管理層級。可見,問題的關鍵在于能否有簡單清楚的管理鏈(流程設計),管理鏈的每個環節能否明晰自身的責權利。但另一方面,行政管理的末端只能了解局部、直接的信息,高端只能了解全局的、間接的信息,這種信息的不對稱性容易造成行政決策系統的偏離,因而也無法保障執行系統的高效和監督系統的及時跟進。在此意義上,扁平化的深層含義就進一步拓展為組織間的網絡化連接,不再是線性聯系,即借助電子政務等平臺,實現同一時刻同一事項在不同功能的行政系統間聯動反應。以規劃審批事項為例,一旦進入受理平臺,其所聯系的相關管理者均同步了解,此后的管理環節能完整反映前期的管理痕跡,實現信息共享。

第三,政社互動的治理機制。正如林尚立分析中國的權力結構而言:“對于中國這樣超大規模的社會發展來說,集權與分權平衡的價值選擇應該是:實現國家與社會的‘共強格局,即強國家、強社會。為此,集權的目的在于建立國家有效的宏觀調控體系,分權的目的在于培育和完善社會自我管理、自我發展的機制與能力”[1 ]。經過30年改革的實踐,政府正在逐步學會重新構建其與市場的關系,而在社會建設層面,同樣需要重新構建政府與社會的關系。通過分權共治,充分培育社會組織和引導基層社會實現自治,是重新構建政府與社會關系的方向。浦東探索了鎮管社區模式,在重新詮釋“社區”(合理的規模、共同的區域和生活服務中心之上形成的生活共同體)概念的基礎上,形成了以社區黨組織為領導核心、以社區委員會為平臺、社區居民共商共決、多層聯動的社區共治工作格局。在鎮管社區模式中,基層黨組織有效承擔了社會動員和民意引導的功能,政府提供辦事服務平臺,居民和社區各類組織成為主體,能較好發揮各自功能。

除了在基層社區的政社共治探索外,在政府職能部門承擔的公共事務中,浦東正在探索以政社合作的方式,在行政決策的醞釀階段,就政府實事項目、政府工作報告、勞動就業、公交居住、教育醫療、社區規劃、社區配套等公共政策、公共服務項目,推進聽證征詢,發揮社會組織在擴大群眾參與、反映企業和群眾訴求方面的積極作用,委托相關機構開展社會熱點問題調查,為政府部門決策提供參考,促進公眾參政議政,促進政府決策的科學化民主化。在行政執行過程中,將鑒定、認證、評估、統計、科研、培訓、考試等事務,以項目合同、定額補貼等多種方式交由社會組織承擔,并依托行業協會,加強政策解讀,促進政策落實和執行。在行政監督過程中,將企業反饋的問題和訴求及時傳遞給政府相關部門,促進政策的修正完善,提高行政效能。

參考文獻:

[1]林尚立. 權力與體制:中國政治發展的現實邏輯.學術月刊,2001(5).

編輯 沐 澤