小城鎮發展困境與脫困出路研究

樊衛賓 李珊珊

中圖分類號:F127 文獻標識碼:A

內容摘要:本文針對現階段小城鎮建設所面臨的質疑,重新審視小城鎮在我國城鎮化發展中的戰略性地位,分析了小城鎮發展困境的深層次原因,并提出了相應的解困策略。

關鍵詞:小城鎮困境 城鄉二元結構 解困途徑

學術界和決策層關于我國城鎮化道路選擇的爭議歷來已久。但由于我國現階段特殊的國情及全球化的外部環境所決定,我國的城鎮化路徑只能是多樣化的,且具有階段性、區域性的特點。不同的發展路徑在我國城鎮化整體進程中皆功不可沒,不存在孰是孰非的問題。建國以來,我國城鎮化道路曲折反復,原因一方面在于國家層面城鎮化政策的不確定性,另一方面在于人們對我國小城鎮戰略的地位與功能缺乏深刻的認識,很多情況下只將其作為順應階段性發展要求的一種權宜之計。因此,有必要重新審視小城鎮戰略的地位與作用,并深刻理解這一戰略的歷史任務。

現階段小城鎮戰略性地位的再審視

新中國成立以來,我國城鎮化道路曲折反復,原因一方面在于國家層面城鎮化政策的不確定性,另一方面在于人們對我國小城鎮戰略的地位與功能缺乏深刻的認識,很多情況下只將其作為順應階段性發展要求的一種權宜之計。因此,有必要重新審視小城鎮戰略的地位與作用,并深刻理解這一戰略的歷史任務。

(一)農村剩余勞動力的分流與截留

小城鎮在我國城鎮體系中占據著舉足輕重的地位,尤其在實現農村剩余勞動力非農化方面更具潛質。據統計數據顯示,在我國城鎮化率從1978年的17.92%上升至2007年的44.9%期間,小城鎮人口占城鎮總人口的比重從20%提高到45%以上。而為達到2020年60%的城鎮化率目標,我國年均人口城鎮化率每年還需提高1.2～1.3個百分點,即年新增城鎮人口應達2000萬人左右。即使出于糧食安全戰略的考慮,將年均增長率降至0.8至0.9個百分點,即將年新增人口控制在1500萬左右,如此大規模的人口若全部遷移到城市,仍勢必會加劇社會保障缺失下的失業問題。一個事實是,相對于大中城市,小城鎮能夠為規模龐大的低素質勞動力創造更多的就業機會。

此外,農業現代化和新農村建設也需要素質較高的農村勞動力。大中城市城市化造成的農村較高素質勞動力外流,不僅僅流出了勞動力本身,還轉移了與勞動力相關的資金、技術等農村稀缺資源,會直接影響農業現代化的進程。而亦城亦鄉的小城鎮能截留部分較高素質農村勞動力,并通過該部分勞動力先行承接城市文明,將城市先進的技術、知識、觀念等輻射擴散到周邊農村地區。

(二)城鄉二元結構的一元化

我國城鄉二元結構的形成既有歷史的普遍性,又有國情的特殊性。普遍性表現在隨著社會分工的深化,各國普遍會逐步形成城鄉差別;特殊性表現在,洋務運動以來的外在力量侵入對我國本土政治、經濟、文化等領域帶來了沖擊,異質力量與本土傳統力量之間的對抗形成了我國城鄉對峙的二元格局。同時,建國初期我國借鑒前蘇聯模式推出的重工業優先發展戰略,和人為制定的一系列割裂城鄉聯系的制度,進一步加劇了城鄉關系的對立?，F階段,我國城鄉居民人均純收入差距已從1978年的2.6:1升至2007年的3.3:1,更是引發了許多社會的不和諧因素。

我國13億人的基本國情,決定了我國不可能完全通過大城市轉移所有農村剩余勞動力。較為切實可行的選擇是通過發展小城鎮,將現有城市-鄉村二元經濟結構轉換成城市-小城鎮-鄉村三元經濟結構,以梯度轉移方式實現工業對農業的反哺,并以鄉鎮企業為橋梁,借助小城鎮的窗口作用將城市先進文明擴展到廣大農村;反過來,農業現代化發展中釋放出的剩余勞動力經由小城鎮途徑向城市轉移,并通過小城鎮的“蓄水池”功能保障勞動力轉移的有序,最終實現城鄉一體化。

(三)低成本的農業現代化

發達國家的城鎮化率一般在75%以上,即意味著是由3/4的人口對1/4的人口進行反哺,因而是現實可行的。而我國2008年的城鎮化率僅為45.7%,要以不穩定的45.7%城鎮人口對超過半數的農村人口實施反哺支持,難免會力不從心。另外,WTO的黃箱規則要求國家對“三農”的直接補貼不得超過農業產值的10%,而這平攤到七億多農村人口身上無疑是杯水車薪。支農能力和支農資金的嚴重不足,決定了我國農業現代化必須走一條低成本、高效率的道路。而小城鎮地處鄉村的中心,與農業具有天然的聯系,因而可以通過小城鎮平臺吸收社會閑散資本,借助小城鎮渠道增加工業對農業的回饋,形成農村與城鎮的紅利分享機制,緩解資金短缺對農業現代化進程的壓力。

(四)潛在的經濟增長點

目前,美國等發達國家已迎來了第三次人口遷移的浪潮,其主要表現是人口開始向“鄉村都市”遷徙。盡管“鄉村都市”占全美所有小城鎮的比重不及3%,但通過“鄉村都市”與美國人口規模相近的城市、高新技術產業園區的比較,卻可以發現在人口增長率與就業增長率等經濟指標方面,“鄉村都市”都表現出了突出的優勢。這些所謂的“鄉村都市”并不一定皆具有資源的先天優勢,但卻煥發出了蓬勃的生命力。結合美國“鄉村都市”的發展,再以此反觀我國小城鎮發展現狀,可以斷定,隨著技術進步與基礎設施的完善,我國小城鎮所蘊含的潛在能量不可低估。

小城鎮發展困境的現實及其表現

(一)普遍規模小、建設水平低,對大中城市經濟輻射的承接力不足

建設小城鎮的目的主要在于通過鎮區經濟的發展帶動周邊農村經濟的發展,若城鎮規模過小,將無法有效發揮對周邊農村人口和財富的集聚效應。研究表明,當城鎮鎮區的人口規模達到2萬以上,城鎮的集聚效果便初步形成;而當鎮區規模超過5萬,則將顯著帶動周邊農村經濟的發展。據調查,2005年我國建制鎮鎮區平均人口規模僅為8352人,其中鎮區人口超過3萬的不足1000個,約占1/9左右,縣城以外建制鎮鎮區人口超過5萬的不及400個,根本無法體現小城鎮發展的規模效應。

制約小城鎮規?；l展的首要因素是,在建設資金投入上,受傳統“城市偏向”觀念和比較效益影響,各級財政分配過多地向大中城市傾斜,除個別試點鎮外,大多數小城鎮極少獲得上級政府的投資,一些小城鎮甚至連基礎設施的維護都難以為繼。統計表明,我國每年用于小城鎮建設的投資僅占全國城鎮基建資金的4%至6%之間,但卻負擔了44%的城鎮人口比重。另據測算,在小城鎮每安排一個勞動力就業,需要提供生產性及商業性投資約5000元,而在大城市每安排一個勞動力就業僅生產性投資就需萬元以上。

大中城市對周邊地區的經濟輻射能力主要體現為其標準化產業的梯度輕移,尤其是勞動密集型產業向小城鎮及農村的擴散。相對大城市而言,小城鎮具有相對低廉的土地價格、勞動力成本、稅收優惠等優勢,而低成本正是我國現階段工業競爭實力的重要表現。目前小城鎮普遍存在的規模效益不顯著,基礎設施建設落后,鄉鎮勞動力素質較低,地方性金融服務缺失等劣勢,正是小城鎮對大中城市產業承接能力差,及自身發展陷入困境的主要原因。

(二)缺乏地方優勢產業支撐,農民無法分享城鎮工業的紅利

上世紀80年代鄉鎮企業的蓬勃興起,成為小城鎮發展的強勁動力。生產經營方式靈活,以本土特色資源為對工對象的小型企業是小城鎮經濟的重要構成部分,也是帶動小城鎮居民就業,促進當地經濟發展的重要內容。創辦小型企業初始資本和技術要求低,能使企業有效利用本土資源低成本優勢發展存續。在政策引導下,還易于企業在小城鎮工業園區的規模化集中成長,對農業產業化經營和新農村建設,及小城鎮產業結構轉換有極大的推動作用。

然而,由于很多自然分化形成的小城鎮習慣于從自身角度制定發展規劃,與周邊城鎮的關系中競爭大于合作,各城鎮產業類型千篇一律,致使資源無法得到統一有效整合,并使近鄰小城鎮及其鄉鎮工業之間展開惡性競爭。而缺乏地方特色的小城鎮產業,根本無法與大中城市的替代產業相匹敵。正是在此條件下,從上世紀90年代開始鄉村企業生存環境日益惡化。

即使村鎮工業發展態勢良好,農民對鄉鎮企業的紅利仍然缺乏有效的分享機會。除就業帶來的工資性收入外,由農民對利益分享曾在改革中探索性的提出過三種方案:其一,發展農業產業化,即將龍頭企業作為農戶參與國內外市場聯結的紐帶,通過發展訂單農業,降低農產品市場價格波動的風險,但現實情況是龍頭公司往往憑借其市場壟斷地位,壓級壓價收購農副產品,對農民實行盤剝。其二,建立合作社,自2007年《合作社法》實施以來,法律首次允許農民在農產品和農業生產資料購銷領域組建合作社,然而農民自發組建的合作社一般都存在規模小、服務半徑有限、資本積累不足等問題。其三,推動供銷合作這項新型農民合作經濟組織轉化,在傳統計劃經濟體制下建立的供銷社原本弊病就很多,在市場經濟條件下供銷合作社在本質上又是自負盈虧的企業,其社員大多也并非農民,因而根本無法轉型,并由此改善農民在市場交易中的弱勢地位。農民缺乏在村鎮工業就業并分享利益的機會,沒有財產性收入,就不能形成較大規模的資本積累,也就無法在小城鎮立足。

(三)資金、土地資源硬約束與運用低效率的矛盾突出,無力承擔建設投資

現階段,小城鎮的建設資金主要來自于國家、省、市、縣財政的下撥資金,并未真正建立起鎮一級財政。地方征收的稅收需全部上交給中央和省,然后再依次層層分配給省、市(州)、縣,最后才到鄉鎮,而縣依據上一財政年度收入基數,對小城鎮支出不及縣級收入的10%,對小城鎮建設直接投入極其有限。小城鎮獲得的收入大部分又用于行政人員供養,無力承擔基礎建設投資。

此外,近十年來我國耕地面積急劇下降,從1996年至2006年,全國耕地面積總量從19.51億畝下降為18.27億畝,凈減少1.24億畝,2007年、2008年耕地又分別凈減少61萬畝、29萬畝。與此同時,我國的城鎮化率卻依然明顯滯后于工業化進程。2007年第二產業增加值比重為49.2%,與同期城鎮化率44.9%相比相差近五個百分點。盡管近兩年來耕地減少幅度有所緩解,但人地關系矛盾仍然日益凸顯。

在資源短缺背景下,許多小城鎮采取廉價出售土地,通過以地生財方法籌集建設資金,由此造成粗放式、低成本的小城鎮用地模式,這也是我國耕地逐步趨近于18億畝底線及小城鎮發展效率低下的重要原因。數據顯示,當前我國小城鎮人均建設用地為142.6平方米,分別為特大城市的1.9倍,大城市的1.6倍。

(四)上層意志不明確,眾多戰略不能形成有效合力

黨的“十六大”報告在確定了“大中小城市與小城鎮協調發展”的多元城鎮化戰略后,城鎮化戰略中有關發展規模的爭論逐漸融合歸一。盡管黨的“十六大”報告中強調 “大力發展縣域經濟”,“十七大”報告中提出“統籌城鄉經濟社會共同發展”,但并未在國家政策層面予以具體表述,表明在小城鎮建設重點選擇上還存在分歧。

同時,階段性提出的小城鎮戰略、新農村戰略、統籌城鄉發展戰略,和此前的西部大開發、中部崛起等戰略如何進行整合,目前也尚在探索之中,還無法形成有效的合力,并在實際工作中表現出城鎮化具體發展政策的擺動,及階段性發展重點的輪番替代,小城鎮在此條件下發展能力一再被削弱,最終被邊緣化。

小城鎮戰略實施困境的理論與實踐分析

將小城鎮戰略作為一種長久戰略安排確定下來,是我國現階段政治、經濟、文化、歷史、國際環境等多種因素相互制衡的結果,衡量這一戰略的價值取向在于能否解決矛盾的主要方面。人口基數的龐大、農民人數的眾多、長期固化扭曲的城鄉二元結構,這些共同構成了我國目前最為基本的國情與矛盾的主要方面,小城鎮戰略的實施應始終以改善“三農”問題為主。

導致 “大城市像歐洲、小城鎮和農村像非洲” 這一巨大反差的原因偶然中夾雜著必然,對此要針對小城鎮衰敗的癥狀做出細致的診斷,而不可貿然質疑小城鎮的戰略性地位。馬克思主義社會發展觀表明,城鄉差別始于社會分工,并在城市化、工業化進程中不斷擴大,只有當生產力高度發達時,才能逐步消滅城鄉對立。赫希曼等人的“不平衡增長”理論針對發展中國家實際,提出在經濟發展初期要集中有限資源重點發展優勢產業和優勢地區,并以此來帶動其他產業和地區的發展,只有當經濟發展進入高級階段,經濟才能逐步實現平衡增長和發展。弗朗索瓦?佩魯的“增長極”理論也認為,城市和小城鎮由于地理位置較為優越,產業和企業較為密集,創新能力較強,因而能通過吸收鄰近地區人口和資源形成強大的增長極,并輻射帶動周邊地區共同發展。增長極的作用機理,體現在其極化效應和擴散效應上。極化過程使區域經濟系統從孤立、分散的均質狀態,逐步走向局部聚集、非均衡發展的有序狀態;擴散過程則是走向均衡發展的過程?？梢?城鄉差別的產生和城鄉平衡發展的實現都具有歷史的客觀必然性。

當然,馬克思主義社會發展理論同樣也表明,當城鄉差別過大時就會形成城鄉對立,引發城鄉矛盾的尖銳化?？姞栠_爾的“循環累積因果關系”理論也指出,當經濟不平衡發展到一定程度,巨大差距會引起累積性惡性因果循環,經濟核心的“回波效應”會超過其對外圍的“擴散效應”,城鄉分化和貧富差距會無限制擴大。因此,城鄉發展差距在一定階段的存在雖具有必然,但差距過大卻并非必然。政府應有所作為,采取相應措施逐漸消除城鄉對立,縮小城鄉貧富差距。

根據世界城市化發展的普遍規律,工業化和城市化水平都較高的東部地區在形成組團式城市群的同時,應大力發展小城鎮以分流產業和人口,減輕城市壓力,減少城市經濟規模凈收益降低的因素,并獲得產業結構調整升級的新空間。而西部地區由于人口總量和城鎮密度相對較小,應著力發展大中城市以取得規模效益。但在實際上,卻由于東部大城市優異的生活環境和較多的就業機會吸引著我國人口源源不斷涌入,迫使東部城市不斷以城市規模擴展的方式加以應對,以小城鎮和衛星城鎮為代表的郊區化和逆城市化現象并未出現。相反,中西部地區則由于城市總數太少、規模較小、分布密度稀疏、城鎮結構體系不完善等原因,使其必須首先要生成小城鎮,進而升級為城市以彌補現有城市體系的不足,由此出現了中國城市化發展的“特色規律”。因此,小城鎮在與大中城市結合發展過程中,各區域應根據不同區域特點和實際要求設計不同政策加以引導,不能盲目茍同。

小城鎮發展走出困境的根本出路

(一)強化小城鎮市場功能,充分考慮其屬性的獨特性

小城鎮在城鄉差異條件下交易費用較低,具有比城市低廉的生產、生活費用。加大小城鎮基礎設施投入,完善市場體系,形成各種交易主體利益的增進,對破解當前小城鎮發展僵局極為重要。同時,由于小城鎮是城市與農村的過渡環節,兼有城鄉兩方面的屬性,因此不能單純以城市標準、模式對小城鎮進行衡量和評判。小城鎮在經濟關系和社會聯系上更靠近于農村,且地域范圍內有大量農業人口,因而更應將其視作農村地域的相對獨立單元,在政策設定和優惠享受上予以考慮。新農村建設中給予農村的各項支付轉移和物質支持,同樣也應照顧小城鎮建設的投入需要。新農村建設如果不與小城鎮建設結合進行,必將因為缺乏城市、工業對農村、農業反哺支持的通道而不能持久。

(二)全面放開小城鎮戶籍制度,建立適合的新型社會保障機制

小城鎮戶籍制度相對于城市要更加靈活、開放,以增加小城鎮對各層次居民,尤其是農民的吸引力。小城鎮經濟發展水平高于農村,但低于城市,居民收入也處于城市市民和農民平均收入之間。這種特殊性決定了小城鎮的養老保障、醫療保險、失業救助、最低生活保障救濟等社會保障制度,也應介于城保和農保之間的中間水平。具有小城鎮特點的鎮保,在繳費標準上應結合小城鎮生活水平和物價水平設定,保費繳納方式要具有靈活性,保障種類要合理,待遇水平也要更具彈性。

(三)創新融資制度,推動農地和宅基地的合理流轉

創新融資制度,拓寬融資渠道,多方面籌集資金,將游離于我國現行金融制度之外的資本吸收進來,允許民間資本參與信貸與存儲業務,彌補政府投資的不足,是促進小城鎮基礎設施建設的有效途徑。要采取措施,重視資金、土地資源的開源與節流,調整現行財稅管理體制,力求鎮一級政府財權與事權相匹配,將教育預算與衛生預算劃歸上級政府預算支出,或將城建維護稅、土地出讓金等部分財權下放,為小城鎮籌集建設資金和基礎設施維護費用減壓。

同時,應盡快出臺小城鎮發展的具體政策指向,改革現行政績考核標準,尋求更好量化小城鎮建設質量的指標,促進小城鎮發展方式由粗放型向集約型轉變。要通過農村產權改革,理順農地和農村宅基地產權的權屬關系,使農地使用權貨幣化、商品化、股份化和證券化,加速農地流轉,實現農地和宅基地市場化配置,徹底解除進城入鎮人員的后顧之憂。

(四)合理確定小城鎮發展特色,培育專業化農民合作組織

從城鄉統籌發展高度衡量,城市產業與小城鎮特色產業之間具有優勢互補的良性關系。一方面,大城市需要將小城鎮作為其成熟產業轉移的載體,在穩定就業形勢下集中進行產業創新活動;另一方面,小城鎮的發展需要依據自身優勢資源,這其中包括農業特色資源、歷史文化積淀、特定地理位置、社會關系網絡等,有選擇地承接城市的勞動密集型產業,形成小城鎮多元化產業動力結構,尋求自身發展。

城鄉差距的縮小僅僅通過就業渠道難以實現,需要開拓更多的農民利益分享渠道。從目前來看,培育真正意義上屬于農民自身的專業化合作組織是較為合理有效的方式。組建合作社必須遵循自愿、民主管理、對內服務與對外經營的基本原則,將農民合作社的經營范圍擴大到醫療、金融、服務等領域,并加大對“龍頭企業+合作社+農戶”模式的扶持力度,將農戶組織起來生產經營,形成農產品與國內外市場的有效對接。

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作者簡介:

樊衛賓(1966-),男,甘肅省天水市人,天水師范學院經管學院副教授,研究方向為區域經濟學。

李珊珊(1980-),女,湖北省宜昌市人,天水師范學院經管學院講師,研究方向為城市經濟學。