芻議農村人力資本非農就業投資效應的制度因素

余　蕾

中圖分類號:F320 文獻標識碼:A

內容摘要:人力資本只是經濟增長的必要而非充分條件,它對經濟增長的貢獻還要受相關的制度因素影響。良好的制度環境會對人力資本非農就業做出更大貢獻。在人力資本建設過程中,不僅要重視人力資本投資和積累,還應當重視與之相關的制度建設。因此,積極推進我國現有的制度建設、實現制度變革以突破制度“瓶頸”,使農村人力資本充分發揮作用,是當前農村人力資本非農就業建設中必須重視的戰略措施。

關鍵詞:人力資本 經濟增長 制度因素 非農就業

相關研究證實人力資本對促進農村勞動力的非農就業發展和收入增長具有顯著內生性作用,然而著眼于我國當前實際狀況,并沒有邏輯性地出現我國農村人力資本與非農就業的同步增長。為什么會出現實際狀況與理論研究非邏輯性的巨大反差呢?筆者認為,制度因素是其中值得關注的重要方面。事實表明,當前我國農民非農就業過程中,存在大量的制度性和源于制度下的非制度性壁壘因素,必須重視和研究這些因素可能對農民非農就業中人力資本效應的影響。

農村人力資本投資的宏觀環境

(一)農村人力資本非農就業投資的政策環境

目前,農民在非農產業和城鎮就業,已成為農民增收最直接、最有效的途徑。當然,人力資本投資的收益周期很長,其傳導機制也十分復雜。相對而言,對現有農民的短期職業培訓的收益周期要短一些。不管采取哪種教育形式,對農村人力資本的投資不能也不應該忽略現有農民這一群體。否則,現有農民的文化素質會影響到他們的增收能力,而他們的增收能力又會影響到對子女的教育投資能力,進而可能會延緩農村人力資本的提升速度及其子女未來的就業和創業能力。

(二)農村人力資本非農就業投資的資金供給機制

“工業反哺農業”是對工業化發展到一定階段后工農關系、城鄉關系變化特征的一種反應?！肮I反哺農業”的政策含義實質上就是國家要改變農業和農村經濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位,加大公共財政向“三農”的支持力度,讓公共服務更多地深入農村、惠及農民。這一發展思路的變化,解決了農村人力資本投資的資金供給機制。

(三)農村人力資本非農就業投資的管理環境

長期以來,農村地方政府尤其是基層政府的管理職能錯位現象嚴重,行政命令代替了民主管理?！肮芾砻裰鳌笔菍Φ胤秸巫黠L的基本要求,它要求農村地方政府轉變對經濟的管理職能和管理方式,注重社會管理和公共服務。建立公開、公正、民主監督的基層政府管理體制的民主作風,把有限的財力、物力等公共資源更多地向農村社會管理和公共服務傾斜,把工作重心轉移到為農民和農村地區經濟社會發展提供公共服務上來,這是實現統籌城鄉發展的必要途徑。

在服務型政府的民主管理下,國家財政及社會各界對農村人力資本的投資才能真正發揮作用,投入資金能夠得到有效地管理與監督,農村人力資本質量才能得到真正提升。

制約農村人力資本非農就業投資的制度壁壘

(一)農村教育體制存在問題

農村教育投入機制扭曲、政府公共投入不足,導致農民承擔私人教育成本過高;農村教育目標體制的錯位嚴重損害農村知識人力資本投資的效率和效益。

農村教育屬于一種混合產品,而其中的農村義務教育更完全是一種純公共產品,因此各級政府應義不容辭地承擔其相應的教育投入責任。然而當前政府在農村教育投入體制方面呈現某種扭曲態勢,主要表現為:第一,政府財政支出結構中用于教育投入的比例仍顯過低,不能滿足教育事業發展的要求。第二,教育投入結構也不合理,教育資源投入分配不均衡。政府在教育投入上存在偏重非義務教育(特別是高等教育)、忽視基礎教育、重城輕鄉等諸多問題,所有這些方面都帶來了農村義務教育的公共投入不足。第三,缺乏足夠激勵有效管理機制,導致城鄉之間教育資源分布也不均衡。農村教育基礎設施薄弱、優秀師資力量短缺、教育和教學方法陳舊落后、知識結構老化,造成農村教育質量的嚴重滑坡。在此背景下,農民所獲取的知識人力資本質量總體不佳,不能滿足其外出發展的需求。

(二)農村公共衛生制度問題

農村公共衛生發展滯后、醫療服務市場的混亂以及農民相關社會醫療保障體系的缺乏,導致農民健康人力資本積累能力低下。

當前我國農村健康人力資本積累呈現一種惡化趨勢,農村醫療衛生供給體制的扭曲造成的公共供給不足是其中的重要原因。公共健康與衛生本質上也屬于準公共產品,因此要求政府應承擔相應的公共供給責任。然而,近年來隨著農村集體經濟組織的萎縮和農村稅費制度改革,造成基層政府財力下降,無力增加對農村公共衛生的投入,而相應面向農村公共衛生的財政轉移支付體系又尚未建立;與此同時傳統農村合作醫療制度的改革終結,而新型農村醫療保障和社會保障制度又未建立,造成醫療衛生成本更多地壓向農民個體;加之少數地區農村醫療衛生領域的過度、過快市場化,醫療服務價格上漲過快、過大,使得農民根本無力承擔高昂的醫療費用,農村健康人力資本投資能力嚴重削弱。

(三)農村職業教育體制存在問題

農村職業教育發展主體目標不明確、發展思路紊亂、培訓質量低下等種種缺陷和不足也嚴重制約了農村勞動力人力資本的積累。

在現階段,農民初次外出所掌握的技能培訓是由農村各級職業培訓機構所承擔,主要是農村職業學校和農村成人學校,農村職業教育也存在不少的體制缺陷。首先,農村職業教育發展定位的混亂、一些職業學校發展目標不明確、定位不準,不能認清職業教育與普通教育的區別,運用普通教育運行方式辦職業教育。其次,摸不清職業教育發展規律。職業教育作為一種專業應用型教育,必須堅持貼近市場,按照實際需求辦學,在專業設置和培訓內容、形式方面也應傾聽市場的聲音和接受培訓者的意愿要求。然而當前許多農村職業學校辦學思想封閉、專業設置陳舊與現實脫節嚴重,所培養的職業技能成為“三不”技能,即市場不需要、社會不接受、培訓者不滿意。第三,農村職業教育普遍發展水平不高。長期以來,在應試教育思想的影響下,職業教育尤其是農村職業教育一直沒有被很好的重視,職業教育處于被普通教育所包圍和排擠的尷尬局面,這也導致農村職業教育發展空間狹小,發展水平低下,對農民的職業培訓需求的供給能力嚴重不足,制約了農村技能人力資本的積累。

構建支持農村人力資本投資和成長的制度體系

(一)明確政府的公共責任和公共職能,提高公共投入水平

總的來說,農村人力資本投資具有“準公共產品”屬性,在增加私人收益的同時,也能借助外溢、擴散效應產生廣泛的社會收益,因此政府有義務承擔起相應的投資責任。各級政府要轉變職能,調整資金投向,加大對公共領域的投入力度,重點向農村公共領域傾斜,按照不同投資屬性,合理界定公共投入規模和水平;對于社會收益顯著大于個人收益的純公共領域,要始終堅持以政府公共投入為主,將其經費納入各級財政經常性預算中予以保證;對農村非義務教育和職業教育、非農技能培訓等,要堅持政府、社會、農民共同合理分擔的原則,其中政府所承擔的公共投入部分尤其不能缺失,按規定由各級政府財政分擔的農村職業教育發展、農民技能培訓的專項經費必須足額到位。與此同時,政府要制定相應的促進政策,激勵社會組織、農民個體加大人力資本投資的力度;針對缺乏自我投資能力的貧困農民,政府可通過提供免費公益性培訓、專項補貼、以工代賑等多種形式對其進行扶持。

(二)深化農村教育體制改革,提高農村人力資本產出能力和效率

農村教育發展模式與城市教育應有所區別。無論是農村基礎教育還是職業教育,在發展定位上,要立足于農村,緊扣農村實際。農村義務教育要摒棄以單純追求升學率為主要目標,從應試教育轉變為素質教育,重視對學生知識、技能和綜合素質的培育;農村職業教育要強調以培養適應農村社會經濟發展所需的各類應用人才作為核心發展目標,堅持貼近實際、貼近市場需求辦學;要在保障九年制義務教育發展的基礎上,積極發展農村中專技校、職業高中、分流教育等各類教育形式,完善農村教育結構;注重農村基礎教育與技能教育的有效對接,對農村初高中畢業生,要納入有效的職業繼續教育體系中,在其所掌握的理論知識的基礎上,進一步加強應用技能培訓,提高其綜合能力;在教育內容安排上,各類農村教育都要在注重基本理論知識灌輸的同時,緊扣農村實際需要,適度增加一些應用型知識和實際技能的傳授,提高學生的實踐和應用能力。

(三)深化農村衛生體制改革,提高農民健康人力資本的積累能力

首先在農村公共衛生方面,要堅持政府是農村公共衛生發展的承擔主體,明確政府的公共責任,反對任何形式的市場化,要通過增加公共衛生投入,構筑和完善農村公共衛生服務體系和農村公共疾病預防、治療體系,健全各類農村公共衛生保障機構,確保農村民眾的公共衛生安全;其次在農民個人醫療服務領域,要建立和推廣新型農村合作醫療制度,重點建立以大病統籌為基礎的醫療風險共擔機制,以降低患病農戶家庭的醫療負擔。與傳統合作醫療相比,新型農村合作醫療具有統籌層次高、抗風險能力強、籌資水平低和管理結算方便等優點,因而應成為新時期農民醫療服務社會化的主要載體。有條件地區農村也可著眼于城鄉一體化社會保障體系的建設目標,積極探索建立農村社會醫療保險制度,甚至是商業醫療保險制度,以進一步提高農民健康保障能力。

(四)構筑廣泛有效的農村勞動力職業技能培訓體系,提高其非農就業能力

首先,農村職業教育和成人教育作為農村職業技能培訓的重要載體應得到大力發展。各級政府部門應在人、財、物等教育資源投入方面予以積極支持;應鼓勵社會其他培訓組織和力量深入農村,面向農民進行定點技能培訓。開放城市職業教育機構增加招收農村學生;允許并鼓勵各種職業中介和擬招收民工企業等到農村設定固定培訓點,有針對性對進城農民工進行崗前定點培訓和延續培訓;針對一些農村貧困地區農民培訓投資能力差和相關培訓資源欠缺情況,可實施以政府為投資主體及組織載體的規?；y一集中培訓,以提高該地區農民整體勞動技能水平。

其次,要以市場需求和就業導向作為衡量農村勞動力職業技能培訓成效的主要指標,強化市場和效率意識。各專業培訓機構應緊貼當前非農就業市場需求熱點設定專業和培訓技能方向,在教學中要狠抓培訓質量,形成一整套培訓績效考評體系,確保受訓學員能較扎實地掌握和運用相關技能,符合就業市場的要求。

最后,政府應著力維護競爭性培訓市場運行的外部環境,包括制定相關法律法規,及時懲處培訓市場中出現的各種損害培訓農民利益的違法行為;借助相關信息披露、產業政策引導等途徑對培訓市場運行進行必要的間接調控;對培訓市場中的弱勢群體如缺乏投資能力的貧困農民,給予一定的扶持和幫助。

參考文獻:

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