北部灣經濟區應對公共危機的跨國聯動機制構建

石　奎

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A

內容摘要:本文提出在經濟全球化背景下,為保證廣西省北部灣經濟區與越南之間區域的充分合作和良性協調,必須建立起協同應對國際性公共危機的跨國聯動機制,以應對當前全球風險的現實狀況。文章指出區域間應對危機中存在的主要問題,并提出從國家層面和區域層面進行聯動機制構建的設想。

關鍵詞:北部灣經濟區 國際性公共危機 跨國聯動機制

經濟全球化背景下,我國將開發廣西北部灣經濟區確立為國家發展戰略。為給北部灣與越南社會經濟合作的進一步深化提供良好安定的社會環境,應通過建立固定的機制,預防、消彌和處理公共危機,建立公共危機管理的跨國聯動機制極其必要,是中越合作和北部灣經濟區健康發展的保障機制。

跨國公共危機管理的理論基礎

伴隨著信息技術的革新,全球化時代來臨,時空的壓縮帶來了人類彼此更為緊密的聯系,其頻度和強度都遠遠超出以往任何一個時代,世界變小了,一切人類的結合形式和相處之道都在如此翻天覆地的變革中得以重塑。全球化對原有秩序的顛覆迫切需要人類對現有的社會結構進行新的整合,其中,從跨國政治到歐盟的后民族主義國家思維,其要旨皆在于為解決跨國問題而做出嘗試。

伴隨全球化的是“全球風險社會”的出現,世界正進入矛盾高發期,各國原有的治理模式不勝負荷,構建一種嶄新制度來合作抵御國際性的危機成為學者的共識。2005年9月,胡錦濤主席在出席聯合國成立60周年首腦會議上提出了“和諧世界”理念,強調尋找化解矛盾,提出了解決問題的更具包容性的辦法:認為區域與全球安全是和諧世界的前提條件;認為只有通過互利的合作,才能促進全球的普遍繁榮;認為在全球化時代許多威脅國內社會政治經濟秩序的風險已經帶有全球性,各國應當聯手遏制金融、疾病、通訊的全球性風險和跨國犯罪。這些主張都表達了中國希望通過跨國合作應對全球風險,構建和諧世界的理念,也成為了當前我國實施跨國公共危機管理的理論根基。另外,歐盟非對抗性的國際性公共危機管理原則、“次危機管理”、“合作主義”及“超國家制度設計”等理論和實踐探索對我國區域多邊安全機制和跨國危機管理提供了積極的借鑒意義。

北部灣經濟區國際性公共危機的特征

由于北部灣經濟區直接與越南相鄰接,隨著北部灣經濟區與越南在政治、經濟、文化等方面的交往日益頻繁,區域間的國際性公共危機日漸增多。主要包括:國際恐怖主義,流行性傳染病,跨國群體沖突事件,氣候災害,跨文化、價值觀危機,跨國政府的治理危機,跨國犯罪、環境污染、生態危機等。

這些公共危機的主要特征有:類型多樣,且隨經濟社會交往的增多而日漸頻繁,超越了國家的界限并呈現出分散性和多樣性;成因復雜,已使一國政府及區域內地方政府難于掌握它的起因、傳播途徑以及可采用的應對方法,危機沒有局限于某個特殊的政策領域,而是跨領域的,引發出新的問題并且重新組合形成未知的更大的威脅;不可預知性強,跨國界危機通常難以準確預測和預警,且受多重因素影響具有易變性;危機治理的主體復雜,涉及中國與越南國家級政府層面的外交部門,中國北部灣經濟區內各地方政府部門,越南邊境經濟區的地方政府部門;雙方國家的民間組織,層級之間又有交叉現象,呈網絡狀;危機的影響力強,影響兩國之間的關系,對邊境經濟和社會合作帶來嚴重影響,還可能會使個性問題共性化、局部問題全局化、簡單問題復雜化、經濟問題政治化、民事問題軍事化、非對抗性矛盾對抗化,從而引起局部社會不穩定,進而引發全局性社會動蕩,危及國家安全;非傳統危機事件增多,北部灣與越南交界地區的傳統危機事件以沖突性、對抗性的軍事事件為主,而在當前和平、合作交往的大趨勢下,公共危機事件如旅游安全、留學生安全等等問題凸現出來。

北部灣經濟區與越南公共危機管理的現有國際合作現狀

到目前為止,廣西北部灣經濟區與越南合作應對國際性公共危機一直是基于中國與東盟國際危機管理合作框架下展開的,遵循共同簽署的國際性文件,有了一定的合作基礎。例如《中華人民共和國與東盟國家領導人特別會議聯合聲明》、《落實中國-東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃》、《東南亞友好合作條約》等協議的簽署,中國-東盟公共衛生合作機制的建立,以及近期正著手的“地區性地震與海嘯預警機制”、“東盟救助基金”、“協調救助和重建行動”等項目,都體現了合作已展開的現狀。

但在國際合作當中也存在若干缺陷。首先是在公共危機管理的研究上存在國際差異。我國自“非典”之后,對社會風險和公共危機管理日漸重視,形成了一批研究成果。在實踐上,我國公共危機管理制度在五年中得到了確立,國家突發事件應急工作已從中央到地方各級政府逐層延展并形成完整體系。相反,越南則還沒有相應的理論研究和完善的制度建設基礎。這種不對稱現狀給國際合作帶來了一定的阻礙。其次,從已達成的國際合作協議分析,多為概括性的合作框架協議,缺少針對地區合作的制度設計,缺少跨國聯動機制設計,且現有合作協議所轄范圍局限于自然災害和公共衛生危機,較為狹窄。第三,區域內跨國危機管理的綜合度欠缺,區域內政府應急管理的預測預警體制、信息管理體制、決策指揮體制、組織協調體制、行動響應體制、處置救援體制、社會動員體制等,都應當具有較高的整合程度,但從現狀看,區域內極其缺少國際間的制度綜合對接和協調。

跨國聯動機制建設的構想

(一)國家視域的機制建設

建立兩國間的公共危機管理對話機制。由于北部灣經濟區作為中國的一個經濟區與越南并不是平行的行政區域,因此在交往合作當中,還需要有國家級別行政部門的參與。通過兩國政府間的對話,為跨國聯動機制提供一個交流的平臺,可由外交部和廣西區政府牽頭,在與越南的政務交往中建立對話機制,與越南相關部門聯合建立危機協同處理會議機制,定期召開聯席會議,就區域內重要危機事件進行對話合作。這是北部灣與越南區域內危機管理聯動機制建立的前提條件。同時完成危機用語統一化(理解當前危機需要多學科途徑但必須有一個建立在幾個關鍵概念上的共同定義),構建危機研究學術交流平臺,對跨國危機的見解涉及到很多學科領域,應建立自己的刊物和自身的研討會、專業協會,并成立高級研究中心,進而使這些中心能結合起來成立像歐洲危機管理學會這樣的公會。

建立危機應對合作的雙邊國際立法。兩國通過相應的立法,確立公共危機管理的國際合作和發展民事危機管理的理念,運用持續、連貫的行動進行國際綜合治理。確立危機管理的重點集中在三個優先領域:警務、法律秩序和民事管理。在警務方面,為聯合提供警力進行總體部署以提供法律依據;在法律秩序方面,為法官、檢察官、律師等進行事前約定;在民事管理領域,派出民事管理工作者,協助雙方國家行政官員盡快地接管和處理民事和行政事務,進行協商并以書面協議確認。

建立國家層面的網絡式動態聯動組織。其是以兩國政府應急管理法律法規為基礎建立的動態連接體,區域應急聯動指揮中心(根據需要可以是常設也可以是因突發事件而臨時成立的)負責統一指揮、統籌協調按行政區劃設立的常設機構、地區預警應急管理部門的關系與活動,這些常設機構可以根據需要與任何聯動單位產生聯結,這極大地提高了組織的彈性和對外界的反應能力,并借助于現代信息技術作為彼此溝通與協調的橋梁。應急聯動中心作為網絡組織的中心,其周圍圍繞著眾多獨立的聯動單位,這些聯動單位有緊密的縱向與橫向聯系,并由中心進行協調,從而形成一種網絡。

(二)北部灣與越南的區域視域聯動機制構建設想

此處所指“區域”是指:廣西北部灣南北欽防地區與越南北部以河內為中心的重點經濟區的區域范圍,區域視域是以這兩個跨國地區的經濟合作為視角,這種視角低于國家層面同時又高于地方層面,屬于次國家層面的區域視角。增強區域對應跨國危機的聯合,應當建立以下區域間的合作機制:

基于區域聯動的公共危機監測和預警機制。通過地區國際合作,對危機的發源和發展進行及時監控。建立跨國公共危機預警機制主要由預警信息搜集子系統、預警信息分析和評估子系統、危機預測子系統、危機預警指標子系統、危機警報子系統、危機預控對策子系統等六個子系統構成。預警機制設計的流程為:預警信息搜集子系統、預警信息分析和評估子系統、公共危機預測子系統、公共危機預警指標子系統、公共危機警報子系統、公共危機預控對策子系統,并將各類跨國公共危機事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素,分為四級:Ⅰ級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般),從而進行預警。

基于區域聯動的跨國人才儲備庫及人力資源調配機制的建設。當前我國已經設置了國務院和各應急管理機構建立各類專業人才庫,可以根據實際需要聘請有關專家組成專家組,為應急管理提供決策建議,必要時參加突發公共事件的應急處置工作。北部灣地區跨國危機管理當中,尤其應當重視外語專業人才儲備庫的建設,應當重視對既通兩國語言又有專業知識的人才的吸納,并對之實施動態管理。當跨國危機出現時,還應預設人力資源調配的流程,保證人力資源能夠準確、及時到位。

基于區域聯動的應急預案設置。應當針對區域內一些重大公共危機設立聯動應急預案,包括跨國自然災害救助應急預案、 跨國突發地質災害應急預案、跨國安全生產事故災難應急預案、跨國處置鐵路行車事故應急預案 、跨國處置民用航空器飛行事故應急預案、跨國海上聯合搜救應急預案、跨國突發環境事件應急預案、跨國通信保障應急預案、突發公共事件醫療衛生救援跨國聯動應急預案、跨國突發公共衛生事件應急預案、跨國突發重大動物疫情應急預案、跨國旅游危機事件應急預案,以及跨國食品安全突發事件應急預案等。

基于區域聯動的應急演練機制。大規模的跨國危機災難救援行動,涉及救災物資和現役、預備役人員動員與遠距離投送,以及海陸空多兵種的協調指揮、通信聯絡和領導層意志的下達,以使協同體現在聯合演習的方方面面,并貫穿始終。為實現聯合行動、協同配合,應進行通信聯絡和信息的共享,為區域內危機應對部門配備相同型號的通訊裝備,使用同一版本的軟件系統。預先商定實現互聯互通的具體措施,擬定統一的通信聯絡辦法。消除語言交流的障礙,在聯合應急演習中,還應詳細規定統一的手勢和旗語,使雙方得以進行簡單、有效的聯絡。此外,還可通過制定共同遵守的規則來加強協同能力,以達成區域內聯合行動的協同一致。這些舉措不僅提高了危機管理合作網絡的開放度和吸納力,增加區域內成員對集體管理危機重要意義和迫切性的認知,更重要的是在潛移默化之中培育了一種跨國、跨區域和跨部門的協調文化。

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