美國投資保護主義的國際政治經濟學分析

夏 青

[關鍵詞] 投資保護主義;CFIUS;中美經濟關系

[摘 要] 本文借助雙層博弈框架分析了美國投資保護主義的體系根源和國內表現。在體系層面,美國的“世界警察”角色和“世界銀行家”角色之間存在矛盾,從而導致在其國內出現不同利益集團、政府部門和思想流派圍繞開放—保護問題的激烈爭論。本文以CFIUS歷次改革為案例研究美國投資保護主義的發酵機制。本文主張將CFIUS的改革和審查方式納入到中美雙方的戰略與經濟對話框架中來,并在此過程中借助美國財政部的利益和影響,限制軍方和國會的影響。中國也應組建類似的跨部委的外資委員會以保護相應的國家利益。

[中圖分類號] F83248[文獻標識碼] A[文章編號] 02572826(2009)11005607

中美兩國之間通過巨量的經貿和投資形成一種復合相互依賴,它對于雙方乃至世界的持久和平與共同繁榮意義重大。然而近年來,美國國內不斷發酵的投資保護主義,即對外國資本進入美國本土市場投資或者并購的疑懼情緒和排斥行為,正在侵蝕和解構著這種復合相互依賴。這一傾向既表現在大眾輿論中,也常常物化進官方的政策法規和制度設計之中,從而對美國乃至全球市場的開放性構成威脅,而對中國這個官方美元儲備最大持有國的國家利益也構成重大影響。那么,這種投資保護主義到底受美國國內和國際政治經濟生態中何種因素驅動?中國應當如何應對之?對于這些問題的回答,目前的國際政治經濟學研究仍然是相對滯后的①。本文正是通過對CFIUS(美國外國投資審查委員會,Committee on Foreign Investment in the United States)的產生、發展和改革過程進行縱向比較以探究美國不斷發酵的投資保護主義的歷史淵源和發展動能①。

本文首先將借用美國著名國際政治經濟學者Robert Putnam的雙層博弈模型來討論國家間和國家內部兩個層次上的博弈,從而向讀者展示美國投資保護主義的生成機理。然后選擇CFIUS作為案例,通過對它的產生與改革背后的歷次保護主義浪潮進行深入而廣泛的歷史比較,從而驗證和說明上文的理論觀點。

一、美國投資保護主義的雙層博弈考察

根據美國學者Robert Putnam的說法,國家間的政治經濟談判和博弈往往在兩個層次上同時展開:一是國與國之間的辯論和博弈,二是國家內部圍繞相關問題的辯論和爭奪。兩者分別是在不同的語境(contexts)、規則(rules)和層面(layers)上展開,但是卻以一種復雜的方式緊密地聯系在一起。圍繞投資保護主義的辯論和利益爭奪亦然。本文將依次對這兩個層面上投資保護主義辯論進行分析。

從國際體系的宏觀層面上看,本文認為貿易保護主義的周期性興起是美國霸權兩大支柱之間關系的必然結果。正如國內學界已經普遍認識到的那樣,美國的全球霸權集中地依賴和體現在兩大支柱之上,一是以技術優勢為核心的軍事霸權,二是以美元的獨特地位為核心的金融霸權,兩者相輔相成②,使得美國高居全球等級秩序之頂端,既是世界的警察,又是世界的銀行。作為世界的警察,要建立并擴大其權勢,或者為了維持由他主導的世界秩序,美國周期性地卷入戰爭或戰略對抗。為此而產生的巨額費用需要通過自己的銀行渠道(美元霸權)分攤到世界各國身上,其辦法歸根結蒂就是向世界市場支付自己額外印刷的美元以換取實質性的財富。當這些額外的美元在海外積累到一定程度的時候,外部的美元持有者考慮到美元內在價值的攤薄會傾向于將其轉換為實質性的資產或者企業控制權,而這種交易則又反過來同美國維護自己的軍事技術優勢的需要相矛盾。于是就有了美國國內投資保護主義的思潮傾向和政策實踐。

回到關于世界的警察和銀行雙重身份這個比喻上,作為一個“自我授銜”的警察他會經常性地陷入代價昂貴的暴力沖突中,而這個費用則通過直接從自家開的銀行里提取別人的存款來支付。為了免受損失,一些大額存款人要求集中提現,銀行則對此要求說“不”。在現實中,美國投資保護主義的實質就是要拒絕、阻止或延滯大額存款人將信用資產轉化為相對可靠的實物資產的行為。

從上文的分析我們可以看出,美元霸權與軍事技術霸權之間是存在內在矛盾的。其矛盾的關鍵在于美元地位的基礎。自美國20世紀70年代關閉美聯儲的黃金窗口之后人們只能從美國和世界市場上取回相應的價值,美元的價值基礎從此不再與黃金相聯系,而是取決于持有美元的人在世界(尤其是美國本土)市場上可以換取的實際商品、勞務和資產。現在當欠了一屁股債的美國政府出于安全考慮而在其自家的各種瓶瓶罐罐上貼上“非賣品”的標簽(此舉激勵著其他各國政府也采取類似的報復行為),那么美元所對應的可交易資產便大大縮水,外國政府和私人愿意持有美元的邏輯前提便趨于消失,這將必然傷及美元的地位和美國經濟。那么,假如放手允許外國政府和企業收購美國資產,那會如何呢?由于美國同外部世界在技術和人力資源要素密集度方面的顯著差異,外國的投資者樂于選擇具有先進核心技術的企業進行購買或者投資。但是這一市場運行的自然趨勢同美國的安全考量產生直接矛盾,因為它將加速核心技術向外部世界的擴散,而幾乎所有的先進技術都可以或多或少地定義為“兩用技術”‘dual use technology①。

可見,要想維持和拓展美元霸權,就需要向外部開放市場尤其是美國的資本和資產市場;而要想維持和拓展美國的技術優勢從而保障美國的軍事霸權,就必須限制或篩選外國資本對美國資產、技術和股權的收購行為。一個要求開放,一個卻要求封閉和控制,兩者在根本方向上出現了內在悖論。正是美國在國際體系中的雙重角色(既是警察,又是銀行家)之間的內在矛盾,才導致了我們在下文將要論述的,美國國內各種利益集團、政府部門、思潮流派之間圍繞相關政策的主導權展開了激烈的競爭。

在美國國內層面上,圍繞對待外部投資的政策問題,我們可以看到相互競爭性的利益、機構和思想之間進行著激烈的爭奪。受益于全球市場開放進程的美國產業、地區和階層,比如金融業和依賴全球市場的跨國公司,紛紛主張維持和擴大美國市場的開放性從而一方面鼓勵更多的資金流向美國,另一方面鼓勵更多的國家和市場接受美國資本②。而那些全球化進程中的失敗者以及受益于封閉型和對抗性的國際格局的部門和產業,比如軍工、能源等行業和政府安全部門,則傾向于主張謹慎對待資本的跨境流動。政治經濟學中一個重要命題在于,那些經濟競爭中的失敗者在特定政治規則下卻未必是弱勢,他們通過選票和輿論等政治資源來影響政府和民選代表的政策主張,其生存狀態也讓他們擁有更強的政治行動意愿。于是,我們看到不同的利益群體通過不同的渠道去影響美國政府的不同部門和機構,并在此過程中使用著源于不同思想淵源的概念、話語和辯論邏輯。開放還是保護,便由一個技術問題變成為一個政治問題。

在2005年發生在卡耐基和平基金會的一場關于中海油收購優尼科的激烈辯論便集中地體現了美國政治生活中不同的利益、機構和思想流派如何圍繞市場開放—保護問題展開博弈。曾任美國財政部部長顧問和首席經濟學家的蓋保德(Albert Keidle)支持中海油在美國市場的投資行為,他批評投資保護主義者們的將中海油交易政治化的言論是在“毒化氣氛”。他使用的邏輯是典型的自由貿易論和貿易和平論:他認為一個開放的世界市場是美國的財富與領導力的源泉,而從美國的長期和整體利益來看,否決此交易將是一種嚴重的錯誤。因為它向中國和世界其他大國發出一種與美國此前一貫論調明顯相反的政治信號:世界是封閉而不是開放的,外國人不能指望在關鍵性的問題(比如能源供給)上依靠美國主導下的國際市場。其結果是,各個大國將不得不使用其權勢和武力來替自己劃出排他性的勢力范圍,以此確保自己資源的供給和商品與資本的輸出空間。這樣世界便倒退到19世紀大國競爭的悲劇性時代,美國領導下的和平與繁榮必然受到根本性的破壞。他的辯論對手,Carolyn Bartholomew女士,作為民主黨眾院領袖Nancy Pelosi 的長期個人助理和眾議院的美中經濟安全審查委員會主席,在這場辯論中代表了投資保護主義者的立場,她主張否決中海油的收購申請,主要理由在于中海油是中國政府的資本觸角之一,該收購帶有政府背景因而不是單純的市場行為。由于能源是個戰略性產業,所以假如允許中國政府的觸角伸向美國能源資源市場,將危害美國國家經濟安全。

上述的雙層次博弈解讀從理論上向讀者揭示了美國投資保護主義生成發展的國際和國內動能。但是,更深入具體的理解必須來源于對現實案例的分析。下文我們就選取美國外國投資委員會CFIUS的形成發展和改革過程來進一步闡述美國投資保護主義的發展。

二、案例分析:美國投資保護主義浪潮與CFIUS

美國外國投資委員會是一個美國政府部門間的委員會,負責審查可能危害美國國家安全的外資并購交易。1975年CFIUS成立至今已經經歷了三次改革,涉及其成員構成、職責范圍與審查程序各個方面①。正是在一波波的投資保護主義的推動下,CFIUS從無到有,又從一個松散的咨詢性的行政聯席會議演變為跨越行政和立法系統的,美國資本和產權市場的守門人。

第一輪保護主義浪潮出現在20世紀70年代早期。由于越南戰爭的巨額軍費支出,海外美元在歐洲等地迅速積累,當時美國好幾家重要企業已經落入歐洲人之手,引起美國前國務卿喬治?鮑爾(George Ball)等人的驚呼。與此同時,阿拉伯產油國也在向美國大量投資,隨著他們在美資產規模的飛快增長,美國主流社會開始擔憂其投資意圖,認為這些投資是出于政治考慮而不是普通的商業利益,[1](P1)因此有可能威脅美國國家安全。在此背景下,1975年福特政府發布總統令,要求設立一個跨部委的外資委員會CFIUS,由財政部長擔任CFIUS的主席,成員包括國務卿、國防部長和商務部長,其職責是“在行政框架下監管外國在美直接投資或者股票投資,以及調控美國對外國投資政策執行”②。翌年通過的《國際投資調查法案》(International Investment Survey Act of 1976)又為收集“外國投資信息”進一步提供了法律基礎。在此后的十多年里,該委員會的運作有以下三個特點:(1)其主要功能在于調查與分析外國投資,而其審查和批準功能并不明顯。(2)以財政部為實際牽頭方,其他部委僅僅是配合工作而已,內部制度架構比較簡單。(3)在實踐中較少嚴格執行審查法案③。

第二輪保護浪潮出現在20世紀80年代末并延續到90年代初,由于里根政府掀起對蘇冷戰的新高潮,一系列戰略舉措和軍備競賽耗資巨大,導致美元在海外積累出現一個新的高峰,而此次美元頭寸的主要持有國是日本。在此輪的貿易保護主義浪潮中,CFIUS的改革經歷了1988年和1992年兩次法律修正案,分別因日本企業和中國企業的并購引起。

1987年日本富士通公司意圖收購Fairchild公司引發了美國國會的強烈反對。國會的舉動部分是由于這起交易可能會使日本控制軍用電腦芯片,從而使美國國防工業在尖端科技產品上更加依賴于外國供應,部分也因為當時美日間失衡的貿易關系。富士通—Fairchild事件標志著美國里根政府開始為有關國家安全敏感行業的外國并購制定阻礙性規則。在此背景下,1988年出臺的Exon睩lorio修正案④指出,對美國國家安全有潛在危害的外國投資需要受到審查,并且當“總統有可靠證據表明外國控制將會損害美國國家安全”時,總統可以阻止交易。里根將審查權賦予CFIUS,導致后者的功能和權力都出現重大改變:由一個只負責收集和分析外國在美投資信息的研究和辦事機構,轉變為一個有權“對下審查、對上建議”的審查和決策輔助機構。其權力增長主要體現在兩個方面:一是CFIUS審查權無時間限制;二是Exon睩lorio修正案并未對“國家安全”“外國控制”“可靠證據”等關鍵概念作出具體的定義,只是提供了一系列判斷標準,從而給CFIUS留下很大的自由裁量權力。[3](P39-40)司法部、管理和預算辦公室在此次改革中加入到CFIUS中來。

1990年中國航空技術進出口總公司收購美國航空制造商MAMCO一案進入了CFIUS審查程序。總統最終否決了該交易,理由是它可能會使中國公司繞過美國技術出口管制制度。此交易也推動了1992年Byrd修正案的通過,其中要求對“外國政府控制下企業”需嚴格審查。同年,CFIUS中加入了國家經濟委員會、國家安全委員會和科學技術政策辦公室,而美國國會下屬的審計總署也加入到其中。

第三輪投資保護主義則發生在最近四五年間,2001年以來的大規模反恐戰爭導致巨大開支,全球美元泡沫又起,而這回是中國和中東產油國政府持有了大多數海外美元。2005—2006年前后來自中國和中東國家的大額并購①申請再一次引起了公眾與國會的強烈反應,關于投資自由主義和保護主義的辯論成為當時美國政治生活中的最重要議題,國會成員先后提出20多項相關提案。與此同時,美國審計總署(GAO)出具了一份影響重大的調查報告,其中指出了CFIUS運作中存在的三大問題②。2007年《外國投資與國家安全法案》(Foreign Investment and National Security Act,FINSA)在國會和白宮的共同支持之下獲得通過。翌年,審查規則作了相應的更新,導致美國對外資交易的審查范圍更加寬泛③,審查過程更加漫長復雜。

作為一個霸權國家,美國周期性地卷入戰爭或對抗,由此而形成的巨額財務成本都通過向世界經濟體系注入美元來轉移。其結果是,巨量的美元儲備先后在世界不同地區積累,先是在西歐和海灣國家,然后是在日本,如今是在中國和產油國。當這些國家手中的美元試圖在美國本土資本或資產市場上“兌付”的時候,美國政府和國會就掀起投資保護主義的高潮,以國家安全的名義將各種重要企業和資產貼上非賣品的標簽。若干影響重大的并購申請推動了歷次法案的出臺,帶來CFIUS機構和職權的改革,因此每次改革都有不同的針對對象,而每次改革的結果都使美國對外資并購的審查和控制更加全面、復雜。其結果是,受審查的外資并購交易越來越多。在數據之外更加重要的事實是:大量的潛在交易在CFIUS審查風險面前望而卻步,對于資源的全球性市場配置產生了較大程度的扭曲。

從CFIUS的機構演變來看,有兩對矛盾非常值得關注。第一對矛盾是行政機構之間的矛盾。國防部、司法部、國土安全部等部門主張將安全的重要性放在“招商引資”之前,[3]而財政部和商務部的立場則是推動外國在美投資優先于經濟安全考慮,他們希望推動外國在美的投資,將行政審查維持在原來那種非正式的、寬松的、偶爾為之的狀態,而不是將CFIUS武裝到牙齒,將外國投資者嚇跑。正是由于這種基本觀念和偏好,財政部在CFIUS的改革上采取比較消極的態度,期望阻止

改革②,維持美國市場的開放性。然而國防部、司法部、國土安全部等對CFIUS的改革非常積極,它們強調CFIUS的調查時間太短,提起審查太少,無法查清交易中危害美國國家安全的潛在因素。經濟部門同安全部門在國家利益輕重緩急次序的界定上存在明顯的差異,它們各自不同的機構使命和部門利益決定了他們對CFIUS改革的不同態度。第二對矛盾是總統與國會之間的權力爭奪。1975年CFIUS的誕生是總統以行政命令的形式設立對外國投資監督的機制,總統有最終決定權。1992年的Byrd修正案使國會通過審計署密切跟蹤CFIUS的進展,而2007年FINSA的通過,使CFIUS有了獨立完整的法律基礎,也使審查過程更加公開化與政治化,國會及其背后的各種利益集團可以進一步介入到審查過程中去。CFIUS的審查就不再是一個由財政部一家主導的單純行政過程,而是卷入了白宮、多個部委以及國會的復雜互動的政治過程。

三、結論及對中國的啟示

通過上文的分析和案例研究,我們可以得出以下幾點結論:

首先,美國投資保護主義的起伏同外部美元過度積累后試圖并購其企業緊密相關,而海外美元的積累則往往是美國為自己的霸權戰爭融資的直接后果。正是由于這個原因,每一輪投資保護主義的興起都有著相對集中而明確的針對者,先是西歐工業國,然后是日本,現在則主要針對中國和海灣地區擁有巨額外匯儲備的國家。

第二,美國一方面試圖維持一個開放的世界市場從而維持和推進其經濟金融霸權,另一方面又試圖限制技術擴散從而確保其軍事優勢和國家安全。兩者之間的矛盾使得美國的保護主義呈波浪式前進,2008—2009年正處于最新的一波高峰期。

第三,行政系統與立法系統之間,以及行政系統的不同部門之間對保護主義的問題上存在明顯的態度差異。美國財政部樂于保持市場的開放性,試圖讓安全審查對外資投資積極性的傷害盡可能最小化;但是他們的主張受到來自安全部門和國會的有力牽制。

上述研究結論對于中國的相關政策調整可提供若干啟示。首先,由于未來中國作為貿易盈余國和主要儲備國的角色維持較長一個時期,我們將不得不長期面對美國的投資保護主義和并購安全審查,對此我們應當有充分的心理準備。其次,中國應當把CFIUS改革和美國產權市場(而不僅僅是商品和服務市場)的開放性納入中美戰略與經濟對話中,因為它對于中國在儲備資產保值增值方面的利益意義重大。美國CFIUS審查過程對中國企業的國有背景的神經質的擔憂和拒斥,我們應當坦率指出其荒唐,因為這本質上是一種沒有道理的政治偏見,并在實際上構成對中國國有企業和政府的單邊制裁和懲罰。再次,在雙方的談判中,如果有可能,我們應當重點鼓勵美國財政部和商務部發揮其影響力,并盡可能使軍方和國會在雙邊投資問題上的影響力最小化。最后,中國也應借鑒美國的CFIUS運作經驗,成立至少包括發改委、商務部、外交部、國防部、安全部在內的跨部位聯合委員會,對重大外資并購和外資在中國各種市場上的現有地位進行必要的審查,將國家安全和反壟斷、環保、安全生產、消費者權益等各種考量納入到統一的框架中,避免政出多門。更應通過立法來使這種安全審查有法可依,并在立法中為行政的相應而動預留下足夠的空間。當然,中方的長期利益還是在塑造一個充分開放的全球市場,但是通過設立類似的安全審查機制至少可以利用我們自身的市場來換取對他國保護主義的反制和約束。

參考文獻:

[1] James K Jackson Foreign Investment, CFIUS and Homeland Security: An Overview[R] CRS Report for Congress,Updated April 17, 2008

[2] Edward M Graham, David M Marchick US National Security and Foreign Direct Investment[M]Washington DC:PIIE,2006

[3] William Hawkins Defense Industry Protection[N]The Washington Times,October 23, 2005

An International Political and Economic Analysis of the AmericanInvestment Protectionism: A Case Study of CFIUS Reform

DI Dong瞫heng, XIA Qing

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

[Key words] investment protectionism, CFIUS, Sino睻S economic Relation

[Abstract] Based on a Dual level Bargain analysis, this paper examines the roots, both international and domestical,of the investment protectionism in US On international level, US餾 dual roles as “World Policeman” and “World Banker” are incompatible with each other, especially during her relative declining period, which results in the competition on the “open瞤rotection” policy between different interest groups, governmental institutions and theoretical approaches on the domestic level A case study on the evolvement of CFIUS since 1975 provides detailed explanation on how the investment protection impulses paved its way in US domestic politics We argues that China should put the investment protectionism and the CFIUS review standards on Chinese deals into the agenda of the bilateral strategic and economic dialogue so that we could achieve a more balanced and sustainable China睻S relationship In the dialogue on the protectionism issue, China may find common ground from Treasury department of US and should mitigate the influence from Pentagon and house

[責任編輯 劉蔚然]

注:

①關于投資保護主義作深度分析的學術論文主要出現在90年代,Simon Reich在其‘Manufacturing Investment: National Variations in the Contribution of Foreign Direct Investors to the US Manufacturing Base in the 1990s(Review of International Political Economy, Vol 3, No 1, Spring 1996, pp 27-64)中對外資進入美國市場的國別因素進行了分析;Robin Gaster 的論文Protectionism with Purpose: Guiding Foreign Investment(Foreign Policy, No 88, Fall 1992, pp 91-106)探討了一種疏堵結合、開放與保護平衡的外資政策。Stanley D Nollen等人的論文Free Trade, Fair Trade, Strategic Trade, and Protectionism in the US Congress, 1987-88(International Organization, Vol 48, No 3,1994, pp 491-525)選取了特定年份分析了美國國會內部保護主義的政治生態,而其選取的1988年恰巧是本文將要提到的第一次CFIUS改革的重要時刻;另有兩篇論文分析保護主義抬頭的時機問題,William R Thompson的Growth Waves, Systemic Openness, and Protectionism(International Organization, Vol 46, No 2,1992, pp491-525)及Rafael Reuveny的The Timing of Protectionism(Review of International Political Economy, Vol 4, No 1, 1997, pp 179-213)

①之所以選擇CFIUS的形成與改革作為重點案例分析對象,是因為它既是投資保護主義的反映,又是投資保護主義發揮作用的關鍵途徑。

②]兩者的相互支持和匹配之處體現在:一方面美元霸權可以將大量的軍事開支所導致的赤字轉嫁到全球政府和市場中去;另一方面,美國在關鍵地區(因原油出口而獲得財富的中東產油區和擁有大量工業順差的東亞)的軍事主導地位確保了美元作為最終支付手段和儲值手段的可信度。

①事實上,無論是在美國還是在近現代的歐洲歷史上,重大技術突破都首先發生在軍事技術領域,然后才拓展運用到民用領域。這就解釋了為什么幾乎所有先進技術都帶有軍事和安全含義。

②]資本與資金的差異在于:當且僅當與人力資源、技術、市場渠道等要素結合起來從而產生出一定回報期望的時候,資金才轉化為資本。美國擁有高科技和經營管理等要素方面的明顯優勢,當資金(期望收益為美國國債長期利率或略高)從世界各地流向美國后,與美國的技術、管理和營銷等要素相結合,轉化為資本或商品投射到世界各地,為美國政府和企業賺取超額利潤。由此,全球資金和資本流動的過程如同一個噴泉池中的循環水一般,流向位于中央的美國的是資金,而由它投射出來的是資本,跨國公司則成為噴嘴。對于中美之間這種資金—資本的噴泉循環,原中國人民銀行副行長吳曉靈女士曾在一次演講中估計每年它讓中國向美國輸送高達800億美元的純利。

①每一次都是根據相關法律的通過或者修改來實現的。它們分別是1975年第11858號總統行政令,《1988年綜合貿易與競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)中的Exon睩lorio修正案、1993年Byrd修正案以及2007年的《外國投資與國家安全法案》。

②]CFIUS當時的具體職責包括(1)分析外國在美投資的發展趨勢;(2)為外國在美投資提供引導與咨詢;(3)當判斷外資可能不利于美國時審查之;(4)為與外資相關的法律、規章提供建議。詳見Executive Order 11858 (6), May 7, 1975, 40 FR 20263

③比如20世紀70年代,CFIUS只召開過10次會議,以至當時的國會認為它沒有能力對美國的外資問題作出正確回應。

④Exon睩lorio修正案是《1988年綜合貿易與競爭法》(Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988)中的一個條款。

①最轟動的是中海油收購優尼科和迪拜環球港務收購案。

②]GAO認為:首先,財政部牽頭的CFIUS對國家安全威脅的理解過于狹隘;其次,CFIUS一直都不愿意對交易開啟45天調查,因為財政部希望避免因正式調查而影響交易;第三,審查周期太短,國防部官員常常抱怨無法完成應有的分析,為趕財政部的時間進度,他們只有3-10天的時間來分析收購案。

③Exon睩lorio修正案要求考慮的因素有:(1)國防生產本土化;(2)本國國防工業產能的規模和質量;(3)外國公民對美國國防經濟的控制力;(4)是否可能導致核生化擴散;(5)是否影響美國軍事技術優勢。而FINSA在此基礎上增加了另外6個因素,比如反擴散、對美國關鍵科技和基礎設施的影響等等。

①從圖中的波動趨勢來看,2000年前后和最近數年的兩次峰值相對與1990年前后的高峰而言還是比較溫和的。不同峰值期對應的重點防范國家是不同的:作為美國盟友,日本的企業敢于在1990年前后面對安全審查提起收購,所以審查數高達每年200多例;而近年來的峰值中,許多中國和中東資本早在審查帶來的潛在風險之前卻步,所以其收購意愿表現不到本圖的數值中來,與之相應的美國保護主義情緒也并不與數值精確對應。

②]財政部拒絕派人出席2005年10月6日國會推動CFIUS改革的聽證會,也是財政部對美國審計總署2005年CFIUS調查報告與改革建議持反對態度。財政部認為,CFIUS盡管不完美,但其運行良好,在開放和保護問題上是平衡的,所以不必進一步改革。而即便完全禁止外資流入,也不能堵住兩用技術的擴散和流失,所以高筑保護主義之墻只能損害自己利益,卻于國家安全無補。