次貸危機沖擊下的美國金融監管體系變革

陳 斌

[摘要]在次貸危機的沉重壓力下,美國金融監管體制改革已是大勢所趨,美國金融監管體系一向具有“危機導向”的歷史特征, 總是因應各類金融市場動蕩或危機而作出相應的調整?《現代化金融監管架構藍皮書》正是次貸危機驅動的產物?藍圖在梳理現行金融監管體系的基礎上, 提出了目標監管原則,并且給出短期?中期和長期的金融監管改革框架, 統一監管目標?監管框架和監管標準, 以提高金融監管的有效性?但該藍皮書僅僅論述了如何改進監管體系的結構框架,仍未觸及監管法規層面,還無法成為一個完整的體系,僅表明了監管改革的方向,其具體的實施效果還有待于在實踐中檢驗和完善?

[關鍵詞]次貸危機;金融監管;現代化金融監管架構藍皮書

[中圖分類號] F830.9[文獻標識碼] A

[文章編號] 1673-0461(2009)12-0039-04

2007年初以來爆發的次貸危機,成為美國金融監管體制改革的新誘因?次貸危機的爆發顯示了現代金融市場蘊含的巨大風險?從市場發展的角度來看,次貸危機對監管當局提出一個重大的命題:面對日益綜合化的金融機構以及金融產品,如何建立和完善對全面市場風險的管理機制?次貸危機明顯暴露了美國監管機制的落后以及監管機構監督不力的弊病?各監管機構的割據化管理模式是次貸危機爆發的重要肇因?經過長達數月的調查和研討,2008 年3月31 日,美國財政部正式公布了名為《現代化金融監管架構藍皮書》(Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure)的改革計劃,被視為自上世紀30年代初經濟大蕭條以來規模最大的金融監管體制改革計劃,對美國乃至全球金融市場都具有深遠意義?作為持續發展的全球金融中心,美國金融市場的監管體制隨著金融市場的發展而經歷了復雜的歷史變革進程,具有典型的危機驅動特征?從歷史的角度來看,該藍皮書是對1999 年金融現代化法案以來,美國金融監管體制改革的繼續和深化,是監管體制對于金融市場的機構與產品雙重轉型趨勢的回應?

一?美國金融監管體系現狀①

美國的金融體系是當今世界上最發達的金融體系,主要由存款性金融機構?保險公司?證券公司?共同基金以及財務金融公司等構成?目前,美國商業銀行數量之多,居世界之最?除了商業銀行,美國還有許多其他類型的金融機構?據統計,2005年末,受聯邦存款保險公司(FDIC)監管的機構為5,245家,受美聯儲監管的機構907家,受貨幣監理署監管的1,933家,受儲蓄機構監管辦公室監管的機構866家;受證監會(SEC)和自律組織監管的經紀商6,300家;各州監管的保險機構為8,794家?②美國擁有當今世界最發達的金融體系,也是當今世界上擁有最多金融監管機構的國家,美國金融監管體系的特點可以用六個字來概括:雙軌?分業多頭?所謂雙軌,是指美國聯邦和州都設有金融監管機構;所謂分業,是指美國銀行業?證券業?保險業實行分業監管;所謂多頭,是指美國金融監管機構為數眾多,具有機構監管與功能監管相混合的特征?

在銀行監管方面,美國對存款性金融機構(商業銀行?儲貸機構以及信用社)承擔主要監管職責的聯邦級和州級機構有6家,其中聯邦級監管機構有5家?美聯儲(FRS)主要負責監管在各州注冊的聯儲會員銀行?1999年11月《金融服務現代化法》經國會和總統批準后,美聯儲又增加了作為金融持股公司傘式監管者的職能?聯邦存款保險公司主要負責監管在各州注冊的非聯儲會員銀行,對它們和已投保的儲貸機構進行現場?非現場檢查并采取相應的糾正行動;同時負責監管銀行保險基金(BIF)和儲貸機構基金(SAIF)的運作;當投保的存款機構倒閉時,扮演接收?理賠及清理不良資產的功能?貨幣監理署(Office of the Comptroller of the Currency,OCC)負責監管所有在聯邦注冊的國民銀行和外國銀行分支機構?儲蓄機構監管辦公室(the Office of the Thrift Supervision,OTS)負責監管所有屬于儲蓄機構保險基金的聯邦和州注冊的儲貸機構?國民信用社管理局(the National Credit Union Administration,NCUA)負責監管所有參加聯邦保險的信用社?除貨幣監理署和儲蓄機構監管辦公室在行政上隸屬財政部外,其余3家均為獨立的聯邦政府機構?除了聯邦級的金融監管機構,每個州又都設有銀行監管部門?聯邦與州的監管分工,基本上是按照聯邦和州監管機構同時有權核準執照和監管權的雙重制度(Dual Supervisory System)?對商業銀行而言,主要由誰來監管,要視其成立的執照是由聯邦還是由州核準,由誰核準則日后由誰負責主要的監管?如為聯邦核準銀行,則由貨幣監理署(Office of Comptroller of Currency)監管;如為州注冊銀行,則由州金融監管機構監管;如加入FRB會員,因享有FRB的貼現窗口(Discount Window Facility)和其聯邦支付系統(Federal Wire)的當日透支額度權利,則必須再接受FRB監管;如又為FDIC會員,又必需接受FDIC的監管?由于幾乎所有的州注冊銀行都參加了聯邦存款保險,因此這些銀行也同時接受聯邦存款保險公司的監督,即同時接受聯邦和州兩級金融監管機構的雙重監管?

在證券監管方面,聯邦有美國證監會,各州也有機構負責證券監管?美國沒有聯邦一級的保險監管機構,保險公司由各州實施監管?此外,聯邦金融機構檢查委員會和商品期貨貿易委員會也都是金融監管機構?在美國行業協會發揮著十分重要的作用,如投資公司協會?全國證券交易商協會NASD以及全國信用社協會等?

二?美國金融監管體系的歷史沿革

美國金融監管史,可以說是一部應對金融危機的歷史,縱觀美國金融法規的變化,可以看到其應對金融危機而生的特征?美國最早的銀行監管及法律法規主要集中在對銀行支付系統的能力的關注?從1863年~1864年的《國民銀行法》廢止了州特許銀行的銀行券發行開始創立統一貨幣算起,至1913年《聯邦儲備法》的頒布,貫穿其中的重要一點,就是對銀行流動性的關注?《聯邦儲備法》授權聯邦儲備系統作為清算機構和最后貸款人,現代意義上的美國中央銀行從此開始?1913年《聯邦儲備法》頒發的目的在于確保銀行的流動性,但它卻并沒有解決銀行的擠兌問題(Friendman and Schwarz,1963)?③1930年~1933年美國發生了三次銀行倒閉風潮,嚴重挑戰了以往的監管法規?此后頒布的《格拉斯-斯蒂格爾法》則是應對銀行倒閉風潮的直接產物,奠定了美國現代銀行體系發展及監管體制的基石,在此后的60多年中美國金融監管沒有出現大的變動,但由于金融市場的快速發展和金融全球化,美國金融業日益要求放開分業經營的限制,1999年的《金融服務現代化法案》的頒布則是對美國金融市場轉型的承認和推動,標志著美國金融監管的理念從最早的規范金融交易行為?強調對風險的管理和規范,發展到放松金融管制以促進金融業的跨業經營和競爭,其根本目的是提高美國金融服務業的國際競爭力?1999年的現化化法案面對市場的根本性變化,對傳統的機構型監管模式進行了改革,提出建立所謂的功能性監管體制(functional regulation),即基于金融產品所實現的基本功能,以金融業務而非金融機構來確定相應的監管機構和監管規則,強調跨機構?跨市場的監管?與同期英國?日本?德國等國建立統一監管機構不同的是,美國的功能性監管體制是在不觸動現有監管體制的前提下,促進各監管機構之間的職能協調?信息溝通以及執法合作,本質上仍然未級能脫離分業監管的桎梏,其主要原因現化化法案為了盡量降低改革成本,在原則性地安排監管機構協作關系的同時,功能性監管卻沒能賦予主要監管者明確的授權,并沒有提供明確的制度構建和授權支撐?

三?美國金融監管體系的革故鼎新——現代化金融監管架構藍圖

隨著現代化法案的出臺,美國金融業打破了分業經營格局,開始迅速向綜合化轉型,轉型歷程包含了機構和產品兩個維度?機構轉型就是指,傳統的單業機構通過自生(organic)或者并購的路徑進行組織擴張,成為開展綜合性業務的金融控股集團?所謂產品轉型,即在金融工程技術的支持下,傳統上局限于間接融資性質的銀行金融產品突破原有界限,在功能上融合了信貸融資?證券投資?信用支持等,在市場上溝通了間接融資?直接融資?擔保市場等,在流程上覆蓋了多個金融市場環節的綜合性的衍生金融產品?對于金融市場而言,機構轉型與產品轉型是兩股并行不悖?相互影響的變革維度?一方面,“產品轉型”溶解了原有的市場隔閡,增加了金融企業實行“機構轉型”的壓力與動力,也為其開展“機構轉型”提供了現實的業務通路;另一方面,“機構轉型”實現了金融企業業務領域的擴張,使其能夠全面參與轉型后的衍生產品的各個市場環節?這種雙重轉型大大增加了金融市場風險暴露的廣度和深度,革命性地改變了金融市場風險的范圍和性質,構成了全面市場風險,即由于業務的綜合性而可能受到多個金融市場領域風險的直接影響?而美國功能性監管與分業監管相并存的多頭監管體系下,沒有一個監管部門擁有全部信息和權威以監控系統性風險,無法識別并制約個別金融機構危害整個金融系統穩定以及影響實體經濟的不當行為,這在本次次貸危機中得到明顯印證?④

在次貸危機的沉重壓力下,美國金融監管體制改革已是大勢所趨,美國金融監管體系一向具有“危機導向”的歷史特征, 總是因應各類金融市場動蕩或危機而作出相應的調整?《現代化金融監管架構藍皮書》(以下簡稱藍皮書)正是次貸危機驅動的產物?對于美國金融機構監管的改革和強化路徑,藍皮書指出有四種模式:一是維系1999年法所制定的基于功能性監管的現行模式,即按照歷史慣例把金融市場劃分為銀行?保險?證券和期貨等四大產業部門進行分別監管(這種模式其實還保留了強烈的機構性監管的色彩);二是建立更強調功能性監管的系統監管模式, 按照金融服務企業的業務性質而不是機構分類進行監管; 三是模仿英國建立金融市場的統一監管機構;四是學習澳大利亞和荷蘭,建立基于目標的監管模式,依據主要的監管目標來建立監管架構?在評估了上述模式后,藍皮書指出,目標性監管模式是未來的最優選擇,基于目標的監管模式的最大優勢是,可以整合監管責任以發揮自然合力?據此,美國金融監管體制確定了面向目標性監管架構的演進路徑?考慮到實際情況,藍皮書制定了近期?中期和遠期三個階段的改革計劃,對整體金融市場的監管原則?監管主體?監管權限等都提出了較為詳盡的構想?

1.強化協調機制的近期監管改革計劃

藍皮書的近期監管計劃不會限制或降低現有監管機構的法定職權,而是通過強化或者創設協調機構來盡快實現緊要的改革目標,針對目前的信貸和房屋抵押市場動蕩,建議采取措施,加強監管當局的合作,強化市場的監管,以推動金融市場穩定,加強消費者保護?具體內容包括:①在不改變現有監管權力體制的前提下,增強總統金融市場工作組的協調功能,明確工作組是各監管機構之間的協調者,在不觸動現有監管體制的情況下,盡量發揮工作組的合作與協調角色,通過建立常規聯席會議機制?信息共享機制等來消弭系統風險;協調聯邦監管機構,共同推進金融市場的一體化進程;強化投資者保護,并擴大成員范圍,正式吸納美國儲蓄機構監理局?貨幣監理署?聯邦儲蓄保險公司,并授權工作組可以就相關事務咨詢美聯儲?聯邦信貸聯合會管理局?聯邦住房建設監管局?農業信貸建立局等其他國內或者國際監管主體;②新設抵押貸款創設委員會,設置抵押貸款業務的最低資格標準;美國的抵押貸款市場由各州自行管理?為加強監管效能,應該在聯邦層面設置貸款創設委員會(MOC, Mortgage Origination Commission),從事如下三方面工作:審查和整理各州關于抵押貸款市場的許可程序和內容,制定全國統一的最低業務資質標準;定期地評估和審核各州關于抵押貸款市場監管的體制,包括行政許可?行政監察和執法三方面;③賦予美聯儲對非銀行金融機構進行實地監察的權力?在聯儲流動性提供方面,通過現場檢查和聯儲決定的其他方式來實施,提供給聯儲的信息必須充分?

2.中期監管架構改革計劃

在短期建議的基礎上,中期改革計劃著重對金融監管的組織架構進行調整?這種調整體現美國金融市場的現實變化,是基于現有監管架構的有限調整?具體包括:①將美國儲蓄聯合會轉型為普通國民銀行?20 世紀80 年代以來,聯邦儲蓄聯合會作為抵押貸款資金來源的角色已經淡化?所以,聯邦儲蓄聯合會應當轉變為普通的國民銀行(因此將大部分喪失稅務優惠待遇),相應地其監管機構——美國儲蓄機構監理局也應予裁撤,其職能由美國貨幣監理署擔負?②美聯儲代表聯邦監管州立銀行?目前,參與了聯邦儲蓄保險的州立銀行同時接受聯邦和州的監管?如果州立銀行是美聯儲的成員,那么由聯儲來負責聯邦監管;否則,就由聯邦儲蓄保險公司來負責?作為一項提議,財政部希望提案提升美聯儲作為州立銀行監管者?③將支付與結算系統納入美聯儲監管范圍?美國存在多種支付結算系統?其中,大額支付結算系統(即大額的電子轉賬系統)尚未處于任何專門?規范?有效的監管之下?美聯儲應當擔負起監管支付結算系統的責任,擁有制定主要支付結算系統的自由裁量權,并為此制定監管標準?④建立全國保險監管機構?美國保險業一直由各州監管,由此帶來許多問題?藍皮書建議頒發選擇性聯邦特許資格(OFC, optional federal charter),以此建立保險業的聯邦監管體系?⑤合并期貨與證券監管機構?隨著市場的發展,期貨與證券市場的差異不斷縮小,二者分業監管存在潛在的損害,且影響效率?應當合并美國商品期貨交易委員會和證券交易委員會,對期貨和證券行業提供統一的監管和監督?

3.基于目標原則的長期最優監管架構

美國財政部認為,相比較而言,目標監管方法有利于提高監管效率,并能夠根據金融領域的變化進行相應的調整,從而更能夠使監管者側重于實現某些特定的目標,并為市場自律提供更廣闊的空間?目標監管方法主要有三大監管目標:一是市場穩定性監管(Market StabilityRegulation),即保障整體金融市場的穩定性;二是審慎性金融監管( Prudential Financial Regulation),即對具有政府保證性質的特定金融市場實施監管,為此將專門建立審慎金融監管局;三是商業行為監管(Business Conduct Regulation),主要是為市場實務制定行為標準?在這三大目標下來設立監管者,藍皮書建議由美聯儲履行市場穩定監管者職責,其目標為保證金融市場穩定,側重控制系統性風險,其手段包括:實施貨幣政策?監控金融體系流動性?對所有三類聯邦持牌機構⑤履行重要的監督職能?監控支付清算體系,收集并公布必要的信息,以對整個金融風險進行監控;建立新的謹慎監管機構,其監管重點側重于有政府擔保的金融機構的日常業務運作,監控其資金充足性和投資限制?活動限制等事宜,進行必要的現場檢查,該職能將建立在目前美國貨幣監理局和儲蓄監管辦公室二者的基礎上;建立的新商業行為監管者,負責監管所有類別機構的商業行為, 包括保護消費者?信息披露?商業實踐及注冊牌照等事宜, 并為行業進入提供統一的標準,在商業行為的監管領域,商業行為監管局將取代美國證監會和商品期貨交易委員會的大部分職能,聯邦貿易委員會 的部分職能,以及美聯儲?州立保險監管機構?其他聯邦出席機構監管者的相應職能?

由此看來,該藍皮書吸納了目標監管的監管理念,對現行以行業為基礎的監管體系進行了重新梳理和歸類,實現三個層次監管機構在監管目標和監管框架的緊密聯系,對相同的金融產品和風險采取統一的監管標準,以提高監管的有效性,體現宏觀審慎監管與微觀審慎監管并重的多維監管框架?當然,該藍皮書僅僅論述了如何改進監管體系的結構框架,沿未觸及監管法規層面,還無法成為一個完整的體系,但是表明了監管改革的方向,其具體的實施效果還有待于在實踐中檢驗和完善?而且非常值得注意的一點是,該監管框架并不是抑制金融創新的發展,而是根據日新月異的金融市場的變化更多地采用原則導向監管,堅持基于市場變化的靈活性,監管能夠對市場變化作出迅速的反應?

[注 釋]

①現狀意指次貸危機之前?

②轉引自GAO (United States Government Accountability Office):“FINANCIAL MARKET REGULATION: Agencies Engaged in Consolidated Supervision Can Strengthen Performance Measurement and Collaboration”, Report to Congressional Committees, GAO-07-154, March 2007.

③Friedman,M.&Schwartz,A.(1963):A Menetary History of the United States,Princeton NJ:Princeton University Press.

④THE DEPARTMENT OF THE TREASURY:“BLUEPRINT FOR A MODERNIZEDFINANCIAL REGULATORY STRUCTURE”,美國財政部官方網站?

⑤聯邦保險存款機構?聯邦保險機構?聯邦金融服務提供商?

[參考文獻]

[1]The Department of The Treasury(2008):Blueprint for A Modernized FinancialRegulatoryStructure[Z].

[2]Friedman,M.&Schwartz,A. A Menetary History of the United States[M].Princeton NJ:Princeton University Press,1963.

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American Finance Supervision Systems Transformation under the Sub-prime Mortgage Crisis

Chen Bin

(Tehua Post-doctorate Scientific Research Workstation, Beijing 100732, China)

Abstract: Under the subprime-mortgage crisis, the American finance supervision must be reformed. The American finance supervision system always has the historical characteristic of “the crisis guided”, and always makes the corresponding adjustment according to each kind of finance market turbulence or the crisis. Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure is a crisis product. Based on combing the present financial supervision system's foundation, the blueprint proposes the goal supervision principle, and puts forward short-term, the intermediate stage and the long-term financial supervision reform frame, the unification supervision goal, the supervision frame and the supervision standard to enhance the financial supervision the validity. But this blueprint merely elaborates how to improve the supervision system's structural framing, and does not touch the supervision laws and regulations stratification plane. As a result, it can form a complete system, because it only indicates the supervision reform's direction, whose concrete implementation effect will be examined in reality.

Key words: subprime mortgage crisis; finance supervision; Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure

(責任編輯:張丹郁)