論國內開發區的發展路徑及衍生效應

摘要:本文立足于產業集群與技術創新兩根主軸對開發區建立與發展的兩輪驅動作用,對中國開發區的形成與發展機制、產業集聚及壯大規律、空間區位整合和技術創新趨向,進行了系統化的探討,分析了開發區發展的三種演化途徑以及伴隨演化路徑的三大衍生效應,并給予一些政策性建議。

關鍵詞:開發區;發展路徑;衍生效應;政策性建議

Abstract:Based on the double-wheel driving effect of industrial cluster and technical innovation on the establishment and development of development zones, this paper carries out systematic discussion on the formation and development mechanism, industrial collection and expansion principle, spatial integration and technical innovation trend of the development zones of China; in addition, it analyzes the three evolution routes in the development of development zones and the three derivative effects accompanying the evolution routes and some policy suggestions are proposed.

Key words:evelopment zone;development route;derivative effect;policy suggestion

中圖分類號:C91文獻標識碼:A 文章編號:1674-4144(2009)10-14(5)

作者簡介:張建華南京高新區管委會副主任東南大學經濟管理學院博士生

當今世界,高新技術產業和開發區的發展已成為世界各國競爭的焦點。改革開放以來,我國政府高度重視高新技術研發和高新開發區的發展,而產業集群與技術創新兩條主軸對開發區建立與發展有著兩輪驅動作用。產業集群是指在特定區域中,具有競爭與合作關系,且在地理上集中,有交互關聯性的企業、專業化供應商、服務供應商、金融機構、相關產業的廠商及其他相關機構等組成的群體①。產業集群是政府利用產業具有強烈自發集群的特性,通過培育產業發展所需要的各種要素和環境,積極扶持城市專業化產業群的孕育、萌芽、發展、壯大,反過來再通過產業集群的發展促進各種要素和環境的不斷增強。技術創新是推動經濟發展的主要動力,是影響產業結構變化和世界經濟格局的重要因素。因此,對開發區發展問題的分析,要認識到產業集群是開發區建立的基礎和首要條件,還必須強調技術和知識的創新與擴散。無疑,產業集群高、技術創新強是每個開發區努力的方向。

一、分析開發區發展的三種演化路徑

根據開發區產業集群的強弱、產業集群的高低出發,一個開發區從無到有、從小到大,從產業集群低、技術創新弱出發通常有三種路徑:

1.路徑Ⅰ:從產業集群低、技術創新弱,經過產業集群低、技術創新強的階段,再至產業集群高、技術創新強的狀態。

2.路徑Ⅱ:從產業集群低、技術創新弱,經過產業集群高、技術創新弱的階段,再至產業集群高、技術創新強的狀態。

3.路徑Ⅲ:從產業集群低、技術創新弱,直接到產業集群高、技術創新強的狀態。

在中國開發區的發展歷程中,無論是這三個路徑中的哪一條發展路線,都有一些因素在起著關鍵的作用。客觀地承認,國內大多數開發區正在經歷路徑Ⅱ,如昆山、天津、廣州等絕大部分經濟技術開發區和相當一部分高新技術產業開發區;少數開發區經歷的是路徑Ⅰ,如南京、西安、楊凌等為數不多的高新技術產業開發區;只有個別開發區能夠達到路徑Ⅲ,比如蘇州新加坡工業園區。

從現象上看,路徑Ⅱ較易,路徑Ⅰ較難,而路徑Ⅲ的演化難度最大。為什么會出現這種現象?有三個方面的原因:

第一,中國逐漸成為“世界工廠”(為世界市場大規模提供工業品的生產制造基地)②的趨勢決定了途徑Ⅱ的易達性。國際產業轉移形成了產業集聚,開發區是首選之地,而且優惠政策的示范作用使得中國已經成為跨國公司全球戰略安排中的一部分。在跨國公司全球網絡中,生產制造中心、研究開發中心和管理營運中心是3種重要的節點③。經過十幾年的投資,中國作為跨國公司的制造中心已經初具規模。一些跨國公司也在中國建立技術開發中心,但這些開發中心多數還處于初級階段,往往只進行針對中國市場的適應性開發。在這些經營網絡的節點中,增加值最大的是營運中心。由于交通、通訊等基礎設施的不足,特別是知識密集型服務業落后,中國還難以作為跨國公司的營運中心。顯然,在跨國公司的全球戰略安排中,中國還處在比較低的層面上,在全球化中分享的利益有限。再加上國內普遍性的將科技成果轉化為現實生產力的能力不夠,這也是造成國內大多數開發區沿著路徑Ⅱ發展的根本原因。

第二,與目前國內工業化與城市化的并行有關。過去20年間,在城市內部空間自身演化和城市功能創新以及經濟發展的推動下,“開發區熱”方興未艾。時代背景的變遷導致了城市功能的轉型,與新的城市功能相適應,新的產業空間要素就開始孕育和發展,隨之新的產業空間開始擴散并形成產業集聚點,圍繞這些新的集聚點,新的產業空間要素不斷集聚與擴張,最終成為新的開發區④。而三條演化路徑中,相對粗放式的路徑Ⅱ比相對集約式的路徑Ⅰ肯定占有優勢,而路徑Ⅲ沒有“眾星捧月”的“天時、地利、人和”是不可想象的。就拿基礎設施投資強度來說,國內開發區目前普遍平均在每平方公里2至3億元,而蘇州新加坡工業園區平均達到了每平方公里10億元⑤。當然,蘇州新加坡工業園區其獨特的區位與運行體制、高標準的基礎設施、空間開發模式、基礎設施先導、工業先行、房地產與服務業跟進,是園區開發模式的主要特色內容,其他開發區也許只能學習和借鑒,無法模仿,更不能復制和照搬。這也可能是路徑Ⅲ相對比較困難的原因。

第三,與地方政府的意志有關。短期化、追求政績工程使得地方政府往往要求開發區先出形象,產業集群與技術創新孰先孰后自不必說。前者某種程度上可以大干快上,而后者常常需要“慢工出細活”,所以這也是各地招商引資爭奪戰愈演愈烈的根本原因。而且城市空間分化是城市新產業空間產生的直接動力,而產業的空間集聚和產業集聚帶來的空間擴張則是新產業空間發展的主要標志和途徑⑥。所幸中央政府已經意識到了這個問題,開始大力宣揚自主技術創新、科學發展觀以及創立和諧社會。

按照國際上的慣例,成功的高科技園區作為地區性網絡有著以下標志要素:擁有世界一流的大學、擁有高度集中的風險基金和風險管理、具有企業家精神、擁有高技術移民以及公司和相關的協會,這些要素在地區性網絡中彼此相互支持。要有以下6個支持系統來達到高科技園區的發展目標:創造性的研究和開發、貨物儲藏和轉運中心、風險資本投資機構、供應鏈管理網絡、高科技產業資本聚集系統、金融增值服務系統。對于處于發展中的中國開發區,一步達到類型Ⅲ的難度可想而知。

實際上,不管是路徑Ⅰ、路徑Ⅱ,還是路徑Ⅲ,都是邁向產業集群高、技術創新強的開發區類型的有益嘗試。利用地區獨特的力量建立地區創新中心,充分利用主導產業鏈實現從跨國公司到新企業的實用企業戰略,以及處理好經濟政策、智力資本、勞動力成本等一系列關鍵問題都是必須的。

二、伴隨演化路徑的三大衍生效應

受到核心產業興衰、區域環境、市場競爭、政策變化等各種因素的影響,產業集聚存在著一個發展演變過程,大體可以分為形成、快速集聚、穩定發展和衰退四個階段。高新技術產業是知識密集型產業,其產品具有技術復雜、生命周期短、附加值高,研究開發費用大等特點,一般來說,高新技術產業的區位趨向于集聚在具有基礎設施完善、智力資源密集、信息靈通、生活環境良好、交通通訊便利、金融市場發達的地區⑦。良好的環境可以吸引高級人才,發達的金融市場有利于形成風險投資。科學基地效應促使高技術企業集聚在大學或科研基地附近,以便于獲得知識資源,包括高技術成果,技術的咨詢和指導。所以,開發區的產生與發展機制存在空間分化、創新開放協同和地理擴張三大效應。

1. 空間分化效應

空間分化效應就是城市功能轉型推動的新型產業要素從原有的城市空間分離,在空間上進行區位選擇和在新的區位上進行產業集聚與空間擴張的過程。正是伴隨著路徑的演化,產生了開發區的分化效應。而這種效應是通過集聚與擴散來完成的,原來屬于優勢區位的空間因為不適應新的城市功能的需要而衰落,原來居于劣勢的空間由于適應新的城市功能的發揮而成為新的集聚中心,而在現有城市空間集聚點中無法找到合適的擴展“苗床”的城市功能,則通過向新的區域擴散發展而催生出新的空間集聚區并逐步擴大。開發區便由此成長起來了。

在此過程中,國內的開發區與國外的開發區形成途徑不同:我國絕大部分開發區通過計劃性的外來干預機制來完成,主要是預先的規劃選擇,通過人為的規劃,為開發區擇定一個發展的空間區位和可能的產業結構,這是“自上而下”的發展模式;而國外大多通過偶發性的產業自發選擇和集聚機制來完成,形成新的產業空間,這是“自下而上”的發展模式。

2. 創新開放協同效應

無論是新產業區理論倡導的增強企業的本地結網和根植性,還是全球化背景下新的國際勞動分工理論要求的擴大開放融入全球體系⑧,以及創新理論要求的提高自我創新能力促進發展的思想,對我國開發區的發展都具有重要的指導意義。不論是偏向本土性的開發區由創新到開放的發展模式,還是外向型開發區由開放到創新的發展模式,以及浙江立足于社區根植性和民間資本的模式和江蘇著眼于全球化和惠及國際資本的模式,都證明了這一點。

資本與技術的結合是所有開發區的基本動力,但對于不同的產業區域,則完全可以選擇不同的模式相互分工,最后達到殊途同歸的效果。既可以走技術啟動然后吸引國際資本走向國際化的模式,又可以選擇外資驅動然后吸引技術人員創業、提升技術創新能力的模式,但必須取得創新與開放兩種力量的協同作用,才能取得成功。因此,必須防止單一吸引外資把產業區變為純粹“加工基地”的做法,或者單一進行技術研發而忽視與資本的結合與產業化,將產業空間變為靠政府維持的“研究島”。

3.地理擴張效應

長期以來,土地優惠、稅費減免和工資低廉共同構成了我國開發區吸引投資、集聚產業的三大法寶。雖然這些策略對促進開發區快速進步和迅速形成開發區規模發揮了一定作用,但也帶來了許多問題,制約了開發區的進一步發展。開發區的發展明顯存在非產業因素形成的擴張動力,超前于項目建設而預先開發和出讓的土地圍繞在實際建設用地的周圍⑨。這種土地開發中擴張效應的大量存在,為開發區的土地投資活動帶來了機會,也直接導致中國開發區的空間規模與國際上比較偏大而單位土地的投資密集和產出密度偏低,是導致開發區土地資源浪費和空間開發效益低下的重要因

素。特別是土地優惠策略,把本來極其寶貴和有限的土地資源當作不計成本的廉價的招商引資招牌,導致開發區的“圈地運動”一浪高過一浪。因此,可以把土地的開發利用效益設置底線,通過合理的效益評價機制來衡量,集約化利用土地應當成為努力的方向。

三、國內開發區發展政策性建議

從未來發展趨勢看,我國已經加入WTO,營造公平的競爭環境成為必然要求,不對等的優惠政策將因世貿組織非歧視性原則而被逐漸同化。在新世紀,特別是在“十一五”時期,中國開發區迫切需要求“變”創新,在“變”中,避免產業趨同、惡性競爭;在“變”中,形成各自的產業特色和產業優勢,贏得開發區健康發展。

1.變“政策招商”為“產業招商”

所謂“產業招商”是指依托開發區的比較優勢,基于合理的產業定位,圍繞產業的主導產品及其上下游產品來進行招商引資。通過引進先進適宜的生產技術,擴展技術鏈,營造主導產業,延長產業鏈;實現產業上的縫合斷層、填補空白、調整結構,進而形成具有較鮮明區域特色的完整產業鏈,提升綜合競爭力。變“政策招商”為“產業招商”,它摒棄了一味靠政策優惠進行低層次競爭的政策招商思路,而將招商的著眼點放在開發區產業系統的建立和可持續發展上,它能實現企業間信息資源、人力資源、市場資源和產業服務體系的共享,提升產業的專業化水準。“產業招商”的過程就是“織網”的過程,也是一個產品、企業、產業乃至一個地區競爭力不斷提高的過程。

2.變“企業聚集”為“產業集群”

產業集群超越了一般產業范圍,形成特定地理范圍內多個產業相互融合、眾多類型機構相互聯結的共生體,構成這一區域特色的競爭優勢。那些分布在開發區內互不相關或缺乏聯系的眾多企業,只能稱作“企業聚集”而非“產業集群”。變“企業聚集”為“產業集群”,有利于扭轉各開發區間產業結構的趨同現象。根據地方的特色,培育獨具特點的產業集群,既能夠提升特定地區的競爭力,又能夠有效減少產業趨同,實現地區間的整合。目前,即使在我國長三角、珠三角和環渤海等東部沿海發達地區內,許多產業仍然處在產業技術鏈、價值鏈的低端,嚴重制約了區域經濟的發展。而著眼于促進產業集群發展,通過重點扶持相關研發機構、培訓體系等的建設,改善從業人員素質,突破一些共性關鍵技術,將能夠帶動現有產業集群整體水平的提升。

3.變“片面追求產值、引資數額的政績觀”為“符合科學發展觀要求的政績觀”

設立開發區是一種政府行為,在一定程度上體現了政府的意愿。政府對開發區管理者政績的考核和評價,往往通過管理者完成,從而引導著開發區建設的走向。剖析一些開發區間產業趨同、惡性競爭背后的深層次原因,不難發現:一是政績考核制度,考察政績主要看GDP增速和引進外資金額;二是官員任期制度,其直接后果是,各級政府官員行為短期化;三是我國目前的財稅體制,當前流轉稅為主的體制,生產和流通環節是稅收的主要來源,這些現實因素強化了地方政府舉辦開發區的熱情。由于缺少風險約束機制,使某些地方政府沉迷于投資擴張,亂占濫用土地;為了打造所謂的低成本競爭優勢,使土地價格背離了價值規律,甚至實行“零地價”、“負地價”,或者以土地換項目、先征后返、補貼等形式,變相減免土地出讓收入;為了GDP增長,為了引進外資,不計成本地比拼資源,低水平重復建設項目,最后犧牲的是稀缺的土地資源和以地為生的農民,給國民經濟埋下了隱患。

四、結語

綜上所述,開發區的建立與發展是有其客觀規律的,開發區的建立與發展中,產業集群與技術創新是相輔相成的。應當在構建開發區企業集群總體思路下設計并制定招商引資的政策和目標,要吸引那些具備產業帶動優勢和有產業關聯效應或配套協作功能的項目進入開發區,盡量減少開發區演進過程中因企業盲目進入以致和區內廠商過度競爭所造成的擁擠效應。其次,應跳出開發區的有形范圍,從聚集經濟空間的更高視野,著眼于構筑開發區所在區域內相互依存的新型產業體系,形成一種產業的生態系統和技術生態鏈。中國的開發區任重而道遠,如果開發區最終完成了中國工業化與城市化雙重使命的歷程,可以自主發展并具有其核心競爭力,繼續維持特殊區域與否將會變得無關緊要,那么國家建立開發區的最終目的就達到了,其歷史過渡事物的定位將會最終

明晰。

(責任編輯:張吉明)

注:

①邁克·波特.國家競爭優勢[M].李明軒,邱如美,譯.北京:華夏出版社,2002.

②呂政.中國能成為世界工廠嗎[M].北京:經濟管理出版社,2003.

③冼國明,葛順奇.跨國公司R&D國際化戰略[J].世界經濟,2000,(10).

④周維穎.新產業區演進的經濟分析[M].上海:復旦大學出版社,2004.

⑤中華人民共和國商務部.www.mofcom.gov.cn.

⑥關偉,盧瑩.高新技術產業園區與城市空間結構演變[J].遼寧師范大學學報:自然科學版,2007, 30(4).

⑦汪芳.高技術產業區域集聚模式及動因[J].商業時代,2008,(10).

⑧王秋石.新國際勞動分工、全球金融危機與產業轉移[J].當代財經,2008,(12).

⑨李玉江.城市群形成動力機制及綜合競爭力提升研究[M].北京:科學出版社,2009.

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