對現(xiàn)行民事執(zhí)行監(jiān)督制度的反思及改進(jìn)

曹普卿

近年來，法院“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”被廣為關(guān)注，也是每年全國人大會議上的熱點議題。最高人民法院為此也出臺了大量民事執(zhí)行監(jiān)督的規(guī)范性文件。包括執(zhí)行局實行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制和引入對抗機(jī)制，但實踐中收效甚微，似乎成為無法治愈的頑癥。我們認(rèn)為，首先我們需要對現(xiàn)行監(jiān)督體制冷靜把脈，客觀地進(jìn)行利弊分析，然后方能找出對策。

一、執(zhí)行監(jiān)督的必要性分析

按照通說，執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)和行政權(quán)的雙重性質(zhì)，執(zhí)行權(quán)屬于司法權(quán)，執(zhí)行實施權(quán)則屬于行政權(quán)。民事執(zhí)行權(quán)的這種雙重屬性使得它在運(yùn)行的過程中更具有攻擊性和隨意擴(kuò)大的危險，如果不加以有效的監(jiān)督和規(guī)制，民事執(zhí)行權(quán)則有可能演變成合法的暴政。事實上，這種擔(dān)心絕非臆想，現(xiàn)實中執(zhí)行人員動輒以拘留作為強(qiáng)制執(zhí)行的手段，任意追加第三人、故意錯誤執(zhí)行案外人財產(chǎn)的情形屢見不鮮。一般意義上的行政權(quán)尚需受到嚴(yán)格的制約監(jiān)督，民事執(zhí)行更應(yīng)該如此。

近年來，在民事執(zhí)行領(lǐng)域暴露出來的“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”主要表現(xiàn)為：(1)違法執(zhí)行，執(zhí)法不公。如，濫用執(zhí)行權(quán)力，強(qiáng)迫當(dāng)事人和解；執(zhí)行案外人的財產(chǎn)，造成重大經(jīng)濟(jì)損失等等。(2)民事執(zhí)行中職務(wù)犯罪時有發(fā)生。如，執(zhí)行人員私分或者變相私分執(zhí)行款項；執(zhí)行中索取或者收受當(dāng)事人賄賂等等。(3)民事執(zhí)行中地方保護(hù)主義、行政干預(yù)客觀存在。在中國特殊的國情下，地方領(lǐng)導(dǎo)片面理解本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為了本地區(qū)、本部門的利益，以“講政治”、“穩(wěn)定壓倒一切”的名義直接干預(yù)案件執(zhí)行，甚至不惜動用行政權(quán)力阻撓法院執(zhí)行，使得法院執(zhí)行部門和執(zhí)行人員面對重重壓力只能徒喚奈何。

為破解上述執(zhí)行難題，人民法院進(jìn)行了重大的改革。一是建立上下統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行局管理體制；二是在執(zhí)行程序中引入對抗機(jī)制。以當(dāng)事人主義重塑執(zhí)行程序。垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)行局管理體制固然有利于克服司法地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，對解決執(zhí)行方面最為棘手的“執(zhí)行難”問題有所裨益。但這種垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制從根本上突破了《憲法》和《人民法院組織法》對上下級法院審判監(jiān)督關(guān)系的定位，合憲性方面值得商榷。執(zhí)行中貫徹當(dāng)事人主義是本次民事訴訟法修改中治愈執(zhí)行頑癥的一個新思路。集中體現(xiàn)在《民事訴訟法》新增設(shè)的第202條、第203條和第204條。上述新內(nèi)容賦予當(dāng)事人、利害關(guān)系人及案外人相應(yīng)的執(zhí)行異議權(quán)、復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)以對抗法院執(zhí)行部門的拖延執(zhí)行、胡亂執(zhí)行行為。應(yīng)當(dāng)說新修改的民事訴訟法中對于執(zhí)行程序的細(xì)化和完善在一定程度上有助于破解執(zhí)行難的困境，但仍然存在一定的制度隱患：第一，原203條雖然賦予當(dāng)事人以督促權(quán)，但由于并未就責(zé)任主體作出規(guī)定，難以杜絕在原法院執(zhí)行部門和上級機(jī)關(guān)產(chǎn)生相互推諉、踢皮球的情形；第二，第204條對于執(zhí)行確有錯誤的生效判決、裁定且無法執(zhí)行回轉(zhuǎn)的情形下，當(dāng)事人、案外人除事后毫無意義的再審程序外缺乏及時救濟(jì)手段：第三，由于對提出異議、復(fù)議和申訴的理由的審查、裁定是由本院執(zhí)行部門或其上級法院作出的，這種排斥外人監(jiān)督的關(guān)門審查是否會蛻變成一種認(rèn)認(rèn)真真走過場的形式主義，值得思考。

客觀地說，人民法院對于執(zhí)行工作的決心不可謂不大，組織不可謂不嚴(yán)密，監(jiān)督規(guī)范不可謂不多。但令人遺憾的是，執(zhí)行中的違法違規(guī)甚至職務(wù)犯罪現(xiàn)象并未得到有效的遏制。人民法院對于執(zhí)行監(jiān)督工作的努力已經(jīng)在很大程度上為司法權(quán)威的日益削弱所消解。執(zhí)行者自己事先制定制度、事中獨(dú)立執(zhí)行、事后自我監(jiān)督，是根本無法獲得邏輯上的兼顧，這是目前監(jiān)督方式一出生就攜帶的自身無法克服的致命基因。

令人沮喪的現(xiàn)實需要我們目光越過現(xiàn)有的監(jiān)督方式自身進(jìn)行重新審視。

二、檢察機(jī)關(guān)對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的正當(dāng)性分析

(一)體制內(nèi)外監(jiān)督的比較分析

上文已經(jīng)對民事執(zhí)行進(jìn)行外部監(jiān)督的必要性作了分析和論證，但由于外部監(jiān)督主體的不明確，導(dǎo)致外部監(jiān)督主體泛化，在一定程度上對人民法院的執(zhí)行工作形成了不當(dāng)?shù)母深A(yù)，削弱了執(zhí)行部門的權(quán)威。外部監(jiān)督依照監(jiān)督來源、監(jiān)督方式可以分為體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督。體制內(nèi)的監(jiān)督是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)按照法定的程序進(jìn)行的事后監(jiān)督。具體到我國，體制內(nèi)監(jiān)督專指人民檢察院對民事執(zhí)行的監(jiān)督。其監(jiān)督方式則多以提起抗訴、現(xiàn)場監(jiān)督、發(fā)出檢察建議、暫緩執(zhí)行、糾正違法等方式進(jìn)行。體制外的監(jiān)督是行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、個人等以非法定的方式進(jìn)行的事中、事后的監(jiān)督。體制外監(jiān)督主體在我國現(xiàn)行的司法實踐中主要表現(xiàn)為各級人民代表大會、黨政首長、工青婦聯(lián)、新聞媒體等，監(jiān)督方式通常以批示、情況反映、檢舉信、新聞報道、媒體曝光等形式對個案進(jìn)行的監(jiān)督。

體制外監(jiān)督主體在對司法公正起到積極促進(jìn)作用的同時，其負(fù)面效應(yīng)也相當(dāng)明顯。首先，各類監(jiān)督主體在職能和性質(zhì)上的不同，決定了其所秉持的標(biāo)準(zhǔn)也必然有所差異。判斷主體和判斷標(biāo)準(zhǔn)的多元化，容易對司法本身造成混亂；其次，各種監(jiān)督主體在進(jìn)行監(jiān)督的過程中，經(jīng)常對執(zhí)行中的案件作出批示，有的內(nèi)容可能對當(dāng)事人造成誤導(dǎo)。這種狀況，會影響公眾對執(zhí)行工作的認(rèn)同和遵守，促使人們把注意力轉(zhuǎn)移到通過非司法程序解決沖突的途徑上來。

不難看出，與體制外的監(jiān)督相比較，體制內(nèi)的監(jiān)督由于其運(yùn)行方式受到法律程序的嚴(yán)格規(guī)制和保障，具有規(guī)范性的特征，克服了體制外監(jiān)督易于表現(xiàn)出來的監(jiān)督情緒化、隨意性強(qiáng)的弊端，同時由于監(jiān)督者與被監(jiān)督者同屬法律共同體，專業(yè)化的稟賦促使其在監(jiān)督運(yùn)行時能夠加以適當(dāng)?shù)淖晕铱酥疲O(jiān)督效果也是顯而易見的。與體制外監(jiān)督相比是一種更為成熟、理性的監(jiān)督機(jī)制。

在一個民主、法制社會里，體制內(nèi)監(jiān)督與體制外監(jiān)督存在一種此消彼長的關(guān)系。在體制內(nèi)監(jiān)督缺位或者渠道不暢的情況下，體制外監(jiān)督便以各種形式表現(xiàn)出來。在現(xiàn)階段，法院執(zhí)行部門無法通過內(nèi)部監(jiān)督解決自身存在的根本問題，人民檢察院作為體制內(nèi)的監(jiān)督的缺位，遂使游離于體制之外的社會監(jiān)督填補(bǔ)外部監(jiān)督空缺。其結(jié)果是，看似廣泛全面的監(jiān)督非但不能有效地解決固有的問題，反而使其更加混亂。

(二)人民檢察院行使民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)的正當(dāng)性

應(yīng)當(dāng)說，人民檢察院對于民事執(zhí)行監(jiān)督是有充分的法律依據(jù)的。《憲法》第129條明確規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對法律適用和實施進(jìn)行監(jiān)督。”憲法在賦予人民檢察院法律監(jiān)督權(quán)的同時，并未對監(jiān)督的范圍作任何限制性的規(guī)定。所以，應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)對民事訴訟法和其他相關(guān)性規(guī)定進(jìn)行正確解讀。根據(jù)《民事訴訟法》第14條的規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督，這是民事訴訟法的一項基本原則。既然是基本原則就應(yīng)當(dāng)成為統(tǒng)率性規(guī)范，貫穿于民事訴訟活動的始終。問題的關(guān)鍵在于對該條文中“審判”二字的理解。這也是對民事執(zhí)行進(jìn)行檢察監(jiān)督持反對態(tài)度者的主要的理論前提。

反對者以最高人民法院于1995年作出《關(guān)于對執(zhí)行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復(fù)》為代表。該批復(fù)排除了人民檢察院對民事執(zhí)行中裁定的抗訴權(quán)，顯

然是基于以下理由：一是《民事訴訟法》第14條既然規(guī)定人民檢察院只能對民事審判活動進(jìn)行監(jiān)督，而執(zhí)行不屬于審判程序。按照“法未授權(quán)即禁止”的公權(quán)力行使原則，檢察監(jiān)督權(quán)理所當(dāng)然不應(yīng)涵蓋執(zhí)行領(lǐng)域；二是從體系解釋的角度，關(guān)于檢察監(jiān)督的規(guī)定列入民事訴訟法第二編，執(zhí)行程序中并未見類似規(guī)定，故認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對于民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督于法無據(jù)。

贊成者認(rèn)為以上述理由排斥人民檢察院的執(zhí)行監(jiān)督權(quán)是站不住腳的：其一，《民事訴訟法》第14條中的“審判”與第二編中的“審判”是位階不同的兩個概念。前者是上位的概念，包括審判程序之外的執(zhí)行活動。最有力的依據(jù)是：1991年4月2日，時任全國人大常委會副委員長王漢斌所做的《關(guān)于民事訴訟法<試行>修改草案的說明》中，明確提到“執(zhí)行是審判工作的一個十分重要的環(huán)節(jié)……”。顯然，作為立法者的意圖已經(jīng)非常明顯，第14條所指“審判”與第二編中的“審判”相比顯屬上位概念，對后者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)充解釋；反之，如果僅對總則中的“審判”二字作狹義解釋，《民事訴訟法》第6條所規(guī)定的“人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，人民法院行使執(zhí)行權(quán)也就于法無據(jù)了；第二，民事訴訟法把所有人民法院使用裁定的范圍都規(guī)定在第二編審判程序第140條，然后又在第187條(修改前第185條)規(guī)定人民檢察院有權(quán)對生效判決、裁定按照審判監(jiān)督程序提起抗訴。從法律條文的安排來看，也從側(cè)面反映了立法機(jī)關(guān)在立法時已然把人民法院在執(zhí)行中作出的裁定列入人民檢察院監(jiān)督抗訴范圍。

我們認(rèn)為人民檢察院對民事執(zhí)行的抗訴權(quán)是不容置疑的。之所以出現(xiàn)上述錯誤的理解，是與片面對待法律解釋的方法分不開的。就法律解釋的方法而言，文義解釋是首要的和基本的解釋，但絕非唯一的解釋。“法律條文，經(jīng)文義解釋或者其他解釋方法，得出兩個不同的意見，各個解釋意見均有合理的理由，則應(yīng)當(dāng)采立法解釋以探求立法者原意”。前已述及，立法者對于審判的含義已經(jīng)通過對立法草案的說明的形式予以明確化，無需探究。

需要指出的是，全國人民代表大會常務(wù)委員會早在1981年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》中明確指出：最高人民法院和最高人民檢察院的解釋如果有原則性分歧，報請全國人民代表大會常務(wù)委員會解釋或者決定。在事涉檢法兩家對同一法律規(guī)范存在重大爭議的情況下，在關(guān)乎人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)行使的問題上，人民法院單方面以批復(fù)的形式作出規(guī)定，顯然超越其職權(quán)。嚴(yán)格地說，是一種違憲行為。

三、人民檢察院對民事執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的可行性分析

人民檢察院作為國家的專門性法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有效地對上述兩種監(jiān)督方式進(jìn)行了優(yōu)化組合，既保證了體制內(nèi)監(jiān)督的有序化，同時又避免了外部監(jiān)督泛化對正常執(zhí)行工作的干擾。有助于從制度上解決執(zhí)行中的諸多問題。

(一)專門性的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)地位決定了其監(jiān)督的權(quán)威性

為了防止權(quán)力的腐敗，西方憲政國家一般是通過黨派對立競爭和三權(quán)分立來實現(xiàn)權(quán)力的制衡的。我國是人民民主專政的社會主義國家，同這種國體相適應(yīng)的政權(quán)組織形式是人民代表大會制度。人民代表大會作為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。有權(quán)對其產(chǎn)生的諸多權(quán)力實施監(jiān)督，但這種監(jiān)督是宏觀的和對國家、社會重大事項的監(jiān)督，而不可能是經(jīng)常的、具體的監(jiān)督，因此人民代表大會授權(quán)人民檢察院對國家權(quán)力運(yùn)行中的有關(guān)法律實施、適用進(jìn)行監(jiān)督，以保障國家權(quán)力運(yùn)行的合法性。人民檢察院的法律監(jiān)督權(quán)取得了憲法性地位，最高層次的監(jiān)督地位不僅使人民檢察院行使民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)名正言順，而且保證了監(jiān)督的權(quán)威性。這與目前民事執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督停留在低層次的內(nèi)部操作程序上相比，其優(yōu)勢是不言而喻的。

(二)人民檢察院法律監(jiān)督的專業(yè)性決定了監(jiān)督的有效性

人民檢察院嚴(yán)格按照法律程序行使監(jiān)督權(quán)，具有較強(qiáng)的規(guī)范性特征，避免了隨意性、主觀化。該監(jiān)督運(yùn)行方式符合法治社會權(quán)力運(yùn)行的常態(tài)和規(guī)律，同時民事行政檢察人員的專業(yè)性和專門化保證了監(jiān)督的有效性。

(三)各級人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系保證了靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制，與法院執(zhí)行部門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制較好地銜接起來

《憲法》和《人民檢察院組織法》規(guī)定各級人民檢察院之間是上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這有利于檢察機(jī)關(guān)整合全國資源、形成縱向指揮有力、橫向協(xié)調(diào)緊密、反映迅速靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效有序的工作機(jī)制；更重要的是，它能夠與人民法院民事執(zhí)行部門垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系相互協(xié)調(diào)，將檢法兩家的改革有機(jī)銜接起來，形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律執(zhí)行機(jī)制和法律監(jiān)督機(jī)制。

(四)有利于及時發(fā)現(xiàn)和查處民事執(zhí)行中的職務(wù)犯罪行為

執(zhí)行中的問題背后往往隱藏著法院執(zhí)行人員的違法行為甚至職務(wù)犯罪行為。與執(zhí)行難、執(zhí)行亂的表面現(xiàn)象相伴隨的另一種現(xiàn)象則是執(zhí)行工作中職務(wù)犯罪相當(dāng)突出。一個明顯的例子是，雖然執(zhí)行人員占法院審判人員總數(shù)的比例較低，但執(zhí)行人員涉嫌職務(wù)犯罪占法院審判人員職務(wù)犯罪總數(shù)的比例較高，有的地方甚至接近一半。加強(qiáng)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，有利于及時發(fā)現(xiàn)和糾正民事執(zhí)行中的違法行為，把執(zhí)行人員的腐敗行為控制在違法階段，防止損失的擴(kuò)大；同時，加強(qiáng)民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，有利于及時發(fā)現(xiàn)和固定執(zhí)行人員貪贓受賄的線索和證據(jù)，帶動和促進(jìn)職務(wù)犯罪的初查工作。

實踐證明，檢察監(jiān)督對法院的執(zhí)行工作并沒有負(fù)面影響，檢察機(jī)關(guān)通過對違法執(zhí)行人員的糾正和職務(wù)犯罪的查處，有利于維護(hù)審判的權(quán)威和人民法院的執(zhí)法形象、重新恢復(fù)人民群眾對司法的信心。因此，檢察監(jiān)督是民事執(zhí)行制度改革這一系統(tǒng)工程的重要環(huán)節(jié)，對于保障民事執(zhí)行活動的依法進(jìn)行具有不可替代的作用。