加強對查辦職務犯罪案件監督的幾點思考

徐錫南

近年來，檢察機關非常重視加強自身監督工作，大膽創新和改革，做了許多有益的嘗試，并通過各種方法和途徑不斷加強內部監督和自覺接受外部監督。監督情況總體上是好的，但還沒有形成系統、完整、令人信服和富有實效的監督體系。筆者根據現行法律規定，結合檢察工作實際，就此問題談談自己的個人觀點。

一、檢察機關查辦職務犯罪案件在監督上存在的問題

(一)監督依據不明析

《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》明確規定了檢察機關對公安機關偵查活動實施監督，但沒有規定檢察機關自偵工作由誰來監督、怎樣監督。雖然《人民檢察院刑事訴訟規則》規定了審查逮捕部門和審查起訴部門對本院偵查部門偵查或者決定、執行、變更、撤銷強制措施等活動進行監督，但規定得比較原則，不便操作。實踐中，由于審查逮捕部門、審查起訴部門與偵查部門同屬一個單位，存在利益共同體，重配合輕監督，一家人不說兩家話，監督不深入、不徹底、不認真，監督流于形式。

(二)監督主體不明確

對于檢察機關自偵工作，說起來各種監督主體很多，從內部監督看有偵查監督部門、公訴部門、監所部門、紀檢部門、本院領導及上級檢察院的監督；從外部監督看有黨內監督、人大監督、政協民主監督、新聞輿論監督以及人民監督員監督和犯罪嫌疑人及其親屬、聘請的律師監督。從總體上看是人人都可以監督。但從實際看卻沒有哪個部門監督到位，即沒有一個專門的監督機構來對檢察機關的自偵活動實施常規性、權威性、程序性的監督。

(三)監督帶有滯后性，缺少事中監督

無論是偵查監督部門、公訴部門的監督、還是紀檢、檢務督查和人民監督員的監督，幾乎都是一種事后監督。事后監督雖然能發現和糾正許多違法問題，但必竟已造成實際危害后果，遲來的公正亦非公正。如果能建立一種與偵查活動同步進行的事中監督體制，則可以避免很多侵害犯罪嫌疑人合法權益的違法行為發生。就像監所部門建立一種預警機制，預防超期羈押一樣，當羈押期限快要到期時即發出黃色預警，及時進行提醒和催辦，杜絕超期羈押情況的發生，而不是等案件超期后再去查處和彌補。事中監督具有程序性、經常性和隨機性的優點。

(四)外部監督較為原則，監督效果不明顯

檢察機關查辦職務犯罪案的外部監督形式也很多，但大多數監督都比較原則，缺少可操作性。人民監督員監督比較詳實、具體，但它由人民檢察院選任，歸口人民檢察院管理，對人民檢察院有一定的依附性。其監督帶有內部監督和外部監督雙重屬性，監督效果并不十分理想。當事人及其委托的律師的監督是最為直接有效的監督，但由于部分辦案人員自認為是法律監督者，缺少主動接受監督的意識，甚至還人為地抵制監督，常常以案件涉及國家秘密而將有關當事人和律師拒之門外，造成外部監督難以落實。

二、加強對查辦職務犯罪案件監督的途徑

采用什么樣的方式加強對檢察機關查辦職務犯罪案件的監督，筆者認為，要想使監督真正發揮作用，簡單易行、實際有效，首先應當明確法定的監督主體及職責，各司其職，并有程序保障；其次，應從內部和外部兩個方面加強監督，內部監督主要以偵查監督部門實行同步監督和上級人民檢察院實行業務監督為主。外部監督主要以人民監督員監督和律師監督為主，但人民監督員監督要進行實質性改良。

(一)從內部監督上看，應明確偵查監督部門為檢察機關查辦職務犯罪案件的監督主體

檢察機關查辦職務犯罪案件，理應接受監督，監督的目的是為了保證被監督者的權利得到全面正當地運行，而不是削弱或者取代被監督者的權力。在目前法律沒有明確規定的情況下，從內部監督關系上講，應當明確檢察機關的內設機構——偵查監督部門為監督主體。偵查監督部門在工作中除辦理好常規的審查批準和決定逮捕業務之外，既要對公安機關的偵查活動實行監督，也要對檢察機關的自偵活動實行監督，把對檢察機關自偵活動的監督納入偵查監督部門的重要職責之一，重點對初查活動、立案標準、偵查活動、采取或變更強制措施、扣押和處置涉案物品、案件實體處理結果等重要工作環節是否合法實施從程序到實體上的監督。并把上述監督內容納入偵查監督部門的目標量化考核項目加以落實和檢查。

(二)從監督程序上看，應改變事后監督的做法，實行辦案同步監督，及時發現和糾正問題

在現有的各種監督中，主要以事后監督為主。事后監督雖好，但往往是“亡羊補牢”。筆者認為，在刑事訴訟中(包括案件線索的受理及初查活動)應當建立同步監督制度。在案件線索受理環節，不管是當事人的舉報，還是檢察機關自身發現的線索，均應交到舉報中心進行登記并分流，絕不允許隱藏案件線索不報告不登記，一旦發現即視為違紀。經檢察長決定初查的案件，偵查部門應當將初查決定書面通知偵查監督部門，偵查監督部門將初查活動納入監督視野和范圍，即啟動偵查監督程序，開展相應監督工作。初查活動結束后，自偵部門應當將整個初查活動形成書面報告報送偵查監督部門審查，同時抄送舉報中心備案。偵查監督部門應重點審查初查活動是否合法，有無逾期不初查或久查不結的情況，調查了解初查不成案的原岡，必要時引導初查，防止在初查階段出現有案不查，有罪不究、大案化小案等現象發生。同時，舉報中心應加強對初查報告的管理，特別是加強對初查不成案報告的管理，以便有理有據答復舉報人。管理好初查報告及相關材料很重要，有些案件，特別是初查不成案的案件，當時可能初查不成功，但待將來某個時候條件成熟時重新初查又可能成功。這些報告和材料，對今后重新初查作用很大。通過偵查監督部門的監督和舉報中心的管理，雙管其下，確保自偵部門初查活動合法有效，盡職盡責，案件線索不流失。經過初查報請批準立案偵查的案件，偵查部門應當將立案決定書抄送偵查監督部門。從立案到偵查終結，偵查監督部門對整個偵查活動實行全流程全方位監督，防止在偵查過程中出現立案不上案卡、久偵不結、不下結論、非法扣押、使用、處置涉案款物、為了了結案件找臺階下而不恰當作出相對不訴處理的情況發生。發現違法違紀問題及時糾正，必要時提前介入引導偵查，并明確專人負責，形成獨立檔案。如果監督不到位，引發嚴重后果，除追究自偵部門責任外，也要追究監督者監督不到位的責任。通過同步監督制度建立，確保偵查監督部門對自偵部門偵查活動的監督工作固定化、程序化、具體化。

在開展同步監督的時候，我們應注意信息化的運用，可以將各種應當移送的材料通過網上傳輸，節省工作時間，提高監督效率。

(三)從監督的縱向關系上看，應加強上級人民檢察院對下級人民檢察院的業務監督

首先，上級人民檢察院與下級人民檢察院之間屬于領導隸屬關系，上級人民檢察院的業務監督具有權威性，下級人民檢察院必須執行。其次，上級人民檢察院的業務監督具有專業性。由于上級人民檢察院接觸

的案件面廣、量大、研究探討的問題深、水平高，容易發現下級人民檢察院在辦案過程中存在的問題，能夠監督到位，及時糾正錯誤。再次，上級人民檢察院對下級人民檢察院辦案應實行重點監督，而不是全程同步監督。上級人民檢察院在平常工作中業務量大，不可能對下級人民檢察院的所有辦案流程實行監督。上級人民檢察院的監督方式可以分為兩種：一種是程序性監督，即對下級檢察院在查辦職務犯罪過程中的立案、逮捕、不訴、撤案實行程序性監督，下級院在辦案過程中涉及上述問題時，必需上報上級院審查，主動接受上級院監督。另外一種是臨時性監督，即上級院發現下級院在辦案過程中出現某一類問題帶有傾向性和普遍性，通過檢查案件質量的方式組成檢查組進行檢查監督。第四，上級院在監督過程中應從維護社會公平正義和促進規范執法的角度出發，不斷加大對下級院查辦職務犯罪案件的業務監督，對下級院存在的問題決不護短，堅決摒棄“家丑不可外揚”的傳統思維，必要時應將上級院的監督情況和監督效果通過恰當的方式向社會和媒體公布，主動接受社會監督，以實際行動排除社會公眾對檢察機關辦案缺乏強有力監督的質疑。

(四)從外部監督上看，應完善人民監督員制度，重視當事人及委托律師的監督

1、完善人民監督員制度，充分發揮其外部監督職能作用。在加強對人民檢察院自偵工作外部監督過程中，有一個最有效最直接的辦法就是完善現有的人民監督員監督制度，使其真正發揮其外部監督的職能作用。改良的方法應做到：(1)根據《各級人民代表大會常務委員會監督法》的規定，把人民監督員監督建設成為人大常委會加強對檢察工作監督的一種常設監督機制，增強其監督的權威性和實效性。即要改變現行人民監督員監督依附于人民檢察院管理的狀況，一律改由人民監督員由同級人大常委會選任產生，對同級人大常委會負責，受其領導和管理，在其指導下開展人民監督員監督工作。人員均從在職人大代表當中選任產生，實行任期制。五年一屆，期滿重新選任。機構設在法工委或內務司法委員會之下，人數根據不同層級設置不同人數，縣級人大常委會一般設置五至七人左右。實行坐班制，定期適時開展人民監督員監督工作，使其工作完全脫離人民檢察院的管理與控制。人大常委會應加強對人民監督員的自律管理，確保其監督的公正性。(2)擴大人民監督員的監督范圍，并對查辦職務犯罪案件的主要工作環節實行同步監督。即人民檢察院決定立案偵查的案件，應當將立案決定書和立案報告抄送人民監督員辦公室，人民監督員辦公室接到立案決定書和立案報告后，指定專人審查，即啟動一案一監督工作，直至對犯罪嫌疑人或被告人作出實體處理為止。人民監督員的監督范圍不僅限于“三類案件”和“五種情形”，人民監督員對進入立案程序的所有自偵案件都要實行監督。其問，辦案部門對犯罪嫌疑人或被告人采取或變更強制措施、起訴、不起訴、撤銷案件、退回補充偵查、移送相應機關作其他處理，涉案物品處理等重要工作環節，均應將相關文書和材料抄送人民監督員辦公室備查。人民監督員辦公室應組織相應人員對人民檢察院的上述活動進行審查，并有權查閱案件卷宗材料并開展相關調查活動，以便在評議時確定檢察機關的上述活動是否合法、公正。人民監督員在評議時采取合議制，根據事實和法律，獨立提出評議意見。如果認為人民檢察院偵查活動違法或處理意見不妥時，即出具評議意見書交人民監督員辦公室主任和人大常委會主任審批后，移送檢察機關。人民檢察院接到評議意見書后應認真審查，依照法律和查明的事實作出處理，如果評議意見不被采納，人民檢察院應向人民監督員辦公室出具不采納評議意見書并說明理由。人民監督員辦公室認為人民檢察院的復查處理意見不當時，可以將評議意見書和復查處理意見書上報上一級人大常委會人民監督員辦公室和上級人民檢察院復查。

另外，在案件辦理過程中，人民監督員辦公室可以接受犯罪嫌疑人、被告人及其家屬、委托的律師的控告、申訴、監督并調查人民檢察院辦案人員是否依法辦案，辦案人員是否有違法亂紀行為，并出具監督意見書答復當事人，通知人民檢察院糾正并查處違法辦案人員。

2、重視和加強律師對檢察機關查辦職務犯罪案件的監督。受委托的執業律師，由于其具有熟悉法律知識、訴訟程序和豐富工作經驗的優勢，對于維護被刑事追訴的犯罪嫌疑人、被告人的合法權益有著重大現實意義，同時也對監督檢查機關依法辦案有著重大作用。根據修訂后的《律師法》的規定，強化和擴大了律師在刑事訴訟中的權利，賦予了律師擁有會見權(無需批準、不被監聽)、控告權、閱卷權、調查取證權等權利，這無形當中也是對檢察機關查辦職務犯罪案件一種有力的監督。作為法律監督者，應當摒棄過去老的傳統辦案模式，樹立“監督者更應接受監督”的思想，主動接受來自律師的辦案監督。主動為律師履行職責提供便利條件。律師是專門從事法律工作的執業者，其監督無論從深度和廣度來說，均比其他監督更深入更具體，且律師監督有法律依據，有程序支撐。如果檢察機關重視律師監督，勢必會更進一步提高檢察機關的辦案質量，確保規范執法，勢必會更好地維護犯罪嫌疑人、被告人的合法權益，實現司法公正，并用實際行動回答當前社會各界質疑檢察機關查辦職務犯罪案件不受監督的社會熱點問題。