設立附條件不起訴制度完善檢察機關相對不起訴權

潛 艇 楊麗蓮

當前，中央啟動了以加強權力監督制約為重點的新一輪司法改革，最高人民檢察院也出臺了《貫徹落實中央政法委關于深化司法體制和工作機制改革若干問題意見的實施意見》，司法改革意見中明確提出了“設立附條件不起訴制度”。所謂附條件不起訴，是指檢察機關對一些應當負刑事責任的犯罪嫌疑人，在起訴和不起訴之間增設一段考察期。使犯罪嫌疑人在考察期內接受考察、幫教，期限屆滿，對符合條件的犯罪嫌疑人依法作出相對不起訴決定的工作機制。在服務社會主義和諧社會構建、深入貫徹落實寬嚴相濟刑事司法政策的過程中，探索建立附條件不起訴制度，逐步完善檢察機關相對不起訴權，有利于進一步提高檢察機關化解矛盾、促進和諧的能力，具有十分重要的現實意義。筆者結合近年來的工作實際，就附條件不起訴制度的設立和完善談點個人粗略淺見。

一、現有相對不起訴制度的局限性

根據《刑事訴訟法》第142條第2款的規定，檢察機關在審查起訴中，對犯罪情節輕微、依照刑法規定不需要判處刑罰或免除刑罰的輕罪案件，擁有起訴與否的自由裁量權。對決定不起訴的，犯罪嫌疑人可以免除刑罰化的處理，并且公訴部門可以根據案件情況，對其予以訓誡或者責令具結悔過、賠禮道歉、賠償損失。但從司法實踐來看，相對不起訴的適用爭議較大，存在以下突出問題：

一是適用標準不明確。《刑事訴訟法》第142條規定“犯罪情節輕微，依照刑罰規定不需要判處刑罰”的情形，實踐中由于這一規定較原則，不夠細化和具體，可操作性不強，難以把握。不同檢察院、不同承辦人對這一規定理解不同，執行標準不一，相同的案件在不同的檢察院往往作出完全不同的處理決定。目前實踐中存在的一種普遍傾向是，由于上級檢察機關對不起訴率進行目標管理考評、害怕當事人不服上訪等原因，不少檢察院在案件可訴可不訴情況下，一般都一訴了之，人為縮小了相對不起訴的適用范圍。

二是對犯罪嫌疑人考察、監督不到位。刑事訴訟法未規定檢察機關公訴部門在作出相對不起訴之前，可以對犯罪嫌疑人進行一定時間的考察。對犯罪嫌疑人由誰來進行考察幫教；如何監督其履行賠償補償義務、修復被其破壞的社會關系，法律規定出現了空白。而且。犯罪嫌疑人可能為求得較輕處罰在公訴辦案人面前認錯悔罪態度良好。但公訴辦案人在短時間內很難確定其是否真心悔過，對犯罪嫌疑人主觀惡性、人身危險性以及適用相對不起訴是否不致再危害社會等更難作出一個準確的評判。如果直接作出相對不起訴處理，有放縱犯罪的可能。

三是對被害人意見重視不夠。刑事訴訟法在規定相對不起訴適用時，沒有考慮到被害人的態度和意見。而通過調查研究，筆者發現一些案件在未得到被害人理解的情況下，對犯罪嫌疑人做出相對不起訴決定，被害人往往很難接受。一旦被害人由于所受物質損害未能得到有效賠償，精神損害未能得到有效撫慰，不服檢察機關的不起訴處理決定，申訴、上訪不斷，執法效果就大打折扣。甚至使得被害人與犯罪嫌疑人之間的矛盾進一步激化，引發新的犯罪行為。

四是適用門檻偏高。刑事訴訟法規定的相對不起訴適用條件較嚴格，導致案件適用范圍太窄，影響了其應有功效的發揮。對于依法應當或可以從輕或減輕處罰的輕罪案件，按照現有法律規定就不能決定不起訴，而在一定條件下如果對此類案件不起訴，社會效果可能更好。從目前法院判決情況看，大量案件被判處3年以下有期徒刑、拘役、管制、免刑或者適用緩刑。面對數量如此龐大的輕微刑事案件，如果不考慮其特殊性，一律予以起訴和判刑，不僅浪費訴訟資源。也起不到教育、感化和挽救作用，反而將更多人推到社會對立面，不利于社會和諧穩定。

從世界范圍的刑罰發展看，非犯罪化、非刑罰化是國際上近年來刑事政策的重要動向，刑罰輕緩化已是世界刑罰發展的大勢所趨。對沒有必要起訴的輕微刑事案件由檢察機關作出不起訴決定，在司法實踐和立法本意上，符合寬嚴相濟、維護司法公正、提高訴訟效率的發展要求。不僅與世界刑法改革趨勢相一致，也是我國現行刑事司法實踐的迫切要求。現有相對不起訴制度在司法實踐中存在的上述局限性，使得檢察機關在行使相對不起訴權時。法律和社會效果不甚理想。筆者認為，為了解決上述問題，借鑒國內外的司法實踐經驗，可以嘗試建立附條件不起訴制度，在起訴和不起訴之間增設一個緩沖地帶，對不起訴的適用附加考察期限和考察條件。如此，既能起到現有相對不起訴制度所沒有的懲戒、警示作用，也可以彌補起訴和不起訴之間存在的制度空缺。

二、附條件不起訴的適用條件

適用條件是整個附條件不起訴制度設置的基礎。筆者認為，相對不起訴是在認定犯罪嫌疑人的行為構成犯罪的情況下，依照法定條件免除犯罪嫌疑人刑罰的終局決定，必須慎之又慎，嚴格依法適用。

我國現行刑事訴訟法對相對不起訴的規定十分嚴格，必須同時具備犯罪情節輕微和依照刑法規定不需要判處刑罰或免除刑罰兩個要件。因此，在目前公訴工作中我們一般從三方面慎重把握：首先，在適用案件上，應是依法應判處3年以下有期徒刑、拘役、管制或單處附加刑的輕微刑事案件，對于公害案件，如危害國家安全、危害公共安全的犯罪以及涉毒類犯罪等，由于侵害的是公眾利益和國家利益，不宜作不起訴處理。其次，在適用對象上，一般應是未成年人、在校學生、聾啞人、盲人、無再犯能力的殘疾人、老年人、嚴重疾病患者以及孕婦或哺乳期婦女等。再次，在犯罪形態上，一般應是過失犯、初犯、偶犯、中止犯、從犯、脅從犯、防衛過當犯、避險過當犯等。

但現有法律對相對不起訴的嚴格規定也在一定程度上大大限制了檢察機關在相對不起訴方面的裁量權，其應有的價值僅在極小范圍內得以體現。大量輕罪行為人被起訴至法院，雖然簡易程序和簡化審理程序的適用，可以使他們獲得較輕的處罰或免除刑罰，但畢竟會被裁判為有罪，不能完全消除犯罪標簽的影響，不利于輕罪行為人重新回歸社會。因此，筆者認為，可以在設立附條件不起訴制度的同時，對現行立法作出修正，適度放寬相對不起訴的適用條件。如將相對不起訴兩個條件現在必須同時具備的“并列關系”修改為“選擇關系”，將有利于檢察機關依據起訴便宜主義的精神，依法行使起訴裁量權；也可考慮將相對不起訴的條件擴大為“依法可能判處1年以下有期徒刑的案件”等。由此，可以對更多經過考察、符合條件的輕罪犯罪嫌疑人適用附條件不起訴，使他們充分體會社會的寬容和溫暖，促進社會和諧穩定。

三、科學合理設置考察機制

考察機制是整個附條件不起訴制度設置的中心環節。筆者認為。應從以下五個環節對犯罪嫌疑人是否符合附條件不起訴條件進行考察。

一是啟動考察程序。檢察公訴部門在受理案件之后，經審查符合以下三個條件的，可以報請檢察長同意，啟動附條件不起訴考察程序：第一。經審查案卷材料認為案件屬符合附條件不起訴條件的輕微刑事案

件；第二，經訊問犯罪嫌疑人，犯罪嫌疑人認罪態度好，確有悔罪表現，愿意對被害人進行賠償；第三，經走訪犯罪嫌疑人所在工作單位、就讀學校、社區街道、村民委員會和派出所等，調查了解犯罪嫌疑人的品行和平時一貫表現，排除犯罪嫌疑人系慣犯、屢教不改、經常尋釁滋事、影響惡劣等不宜從寬處理的情節。

在考察期限上，可設定6個月以上1年以下的考察期限，必要時可以報請檢察長批準延長6個月。對擬進行考察的犯罪嫌疑人如果仍在押的，要及時變更取保候審的強制措施。實踐中，不少地方檢察機關在辦理未成年人刑事案件時，本著平和執法的理念，在審查起訴階段及時變更強制措施，使這些未成年人能早日回歸校園，避免耽誤學習，效果良好。

二是開展社區矯正。今年10月初，“兩高兩部”聯合制定下發了《關于在全國試行社區矯正工作的意見》，在全國全面試行社區矯正工作。所謂社區矯正是與監禁矯正相對的刑罰執行方式，是指將符合社區矯正條件的人員置于社區內，由專門的國家機關在相關社會團體和民間組織以及社會志愿者的協助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，并促進其順利回歸社會的非監禁刑罰執行活動。

筆者認為，社區矯正工作在全國全面試行，為附條件不起訴制度的建立進一步創造了便利條件。經檢察機關決定進行附條件不起訴考察的犯罪嫌疑人雖在法律上不能認為是罪犯，考察期也不能認為是刑罰執行期，但由于其尚處在訴與不訴的待定狀態，可以考慮將其作為一種特殊主體，以考察期為限納入社區矯正范圍。由此，可以避免檢察機關“單兵作戰”局面，充分發揮社會各方的積極因素，共同做好犯罪嫌疑人的幫教工作。

三是制定考察任務。檢察公訴部門可以結合案件具體情況，給犯罪嫌疑人制定相應考察任務。可以要求犯罪嫌疑人積極消除犯罪影響，彌補犯罪所造成的危害性后果；也可以要求有勞動能力的犯罪嫌疑人在考察期內，到社區街道、村民委員會、學校、敬老院等公益場所進行一定義務勞動等等，培養其社會公德意識和良好的行為習慣。

四是充分聽取和考慮被害人的意愿。考察期間。公訴承辦人要與被害人見面，主要了解被害人對犯罪嫌疑人行為的態度和要求，是否愿意在條件許可的情況下，對犯罪嫌疑人的犯罪行為予以諒解。是否及時足額得到了犯罪嫌疑人的賠償等等。如雙方還沒有達成刑事賠償協議，檢察公訴部門可以居中積極促成刑事和解，責令犯罪嫌疑人向被害人認罪悔過，獲得被害人的心理認同，達成令雙方都能接受的賠償協議。在開展刑事和解工作中，必須加強釋法說理工作。向被害人和犯罪嫌疑人雙方講明法律適用原委，分清對錯，辨明責任，理順情緒，使雙方矛盾得以切實的化解。特別是在賠償問題上，要符合案件事實與法律規定，物質賠償的多少要綜合考慮被害人所遭受損失的大小和犯罪嫌疑人的實際賠償能力。

五是綜合評定。考察期屆滿時，檢察公訴部門要進行綜合審查評定，符合以下四方面條件，可以報請檢察長提交檢察委員會討論決定作出附條件不起訴處理：第一。社區矯正部門出具考察材料，認為犯罪嫌疑人經社區矯正，真誠悔罪，改變不良生活習慣，認真投入工作和學習：第二，犯罪嫌疑人全部落實考察任務；第三，犯罪嫌疑人對被害人的賠償切實到位，沒有實施騷擾和侵害被害人的行為；第四，犯罪嫌疑人在考察期間沒有實施新的犯罪和妨礙作證、干擾司法機關調查取證等違法行為。

四、構建附條件不起訴監督制約機制

當前，有一種觀點認為，附條件不起訴制度一旦建立，檢察官自由裁量權就擴大了，甚至形象地比喻為法律就像橡皮條一樣可松可緊，容易滋生新的司法腐敗。筆者認為，實踐中確實存在個別檢察人員辦“人情案”、“關系案”和“金錢案”的情況，但附條件不起訴制度是對檢察機關相對不起訴權的適用增加了一個考察環節，實際上是對檢察官自由裁量權的一種限制。同時，我們還可以進一步完善附條件不起訴制度的監督制約機制，防止個別檢察人員以執行寬嚴相濟政策為由進行錢權交易，確保附條件不起訴正確適用。

嚴格決定機制。對案件能否適用附條件不起訴，應由公訴承辦人、部門負責人集體研究，提出意見。啟動附條件不起訴考察程序，要報經檢察長決定；考察結束，是否作出不起訴處理，由檢察委員會討論決定：檢察委員會討論決定作不起訴處理的案件，應按照內部審批程序，報上一級檢察機關審批同意。同時，上級檢察機關要加強對下級檢察機關附條件不起訴工作的督促檢查，通過備案審查與專項復查相結合、定期檢查和臨時抽查相結合的方式，確保辦案質量，促進司法公正。

推行不起訴公開審查機制。對一些社會影響較大的案件擬作附條件不起訴處理的，公訴部門可以在報請檢察長批準后，邀請社區矯正有關部門和人員、犯罪嫌疑人所在單位、就讀學校以及人大代表、政協委員、人民監督員等聯合組織公開審查，充分聽取社會各方面對犯罪嫌疑人的處理意見。推行不起訴公開審查，有益于檢察機關對案件處理可能引起的涉檢上訪或其他社會矛盾等風險進行綜合分析評判，確保案件處理的法律效果和社會效果有機統一。

司法救濟保障機制。公安機關或者被害人如認為檢察機關附條件不起訴錯誤的，可以依照《刑事訴訟法》有關規定對案件提出復議或者申訴。檢察機關應當進行審查，發現附條件不起訴錯誤的，應當由作出決定的檢察機關自行糾正，或由上一級檢察機關責令糾正。

最后，在適用相對不起訴時，要明確執法尺度，避免“以罰代刑、以錢贖刑”。有觀點認為，對輕罪案件，只要犯罪嫌疑人對被害人作出賠償，檢察機關即可作出輕緩處理決定，筆者認為，這種觀點是值得商榷的。特別是在作出附條件不起訴決定前，檢察機關必須充分考察犯罪嫌疑人的悔罪態度以及人身危險性。嚴格考察犯罪嫌疑人是否具備以非刑罰化方式教育改造的條件和可能，不能單純地以被害人的要求和主張為標準。尤其是在被害人獲得賠償、放棄對犯罪嫌疑人追訴要求的情況下，更要注意嚴格把握附條件不起訴的適用條件，避免給社會和群眾帶來“以罰代刑、以錢贖刑”的錯誤認識，損害司法權威。