淺析民事檢察監督制度存在的問題及完善

郭福強

一、現行民事檢察監督制度存在的問題

(一)抗訴是唯一法定民事檢察權行使方式。檢察機關民事檢察監督權是憲法規定檢察機關監督權的延伸,是國家權力配置的結果,具有廣泛存在的現實意義。我國《民事訴訟法》第十四條規定“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”;第一百八十七條規定“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有第一百七十九條規定情形之一的,應提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定,發現有本法第一百七十九條規定情形之一的,應當提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴”;除上述規定外,再無其他法律對民事檢察監督權行使方式作出規定。由此看出,行使方式過分單一制約民事檢察監督權的實現,即使抗訴只是引起再審程序的啟動而已,再審的決定權在于法院,法院經常對此置若罔聞,“你抗你的,我審我的”無法實現抗訴的預期效果和法律監督職能。

(二)抗訴的來源過分單一。根據《規則》第四條規定,檢察機關行使民事檢察監督抗訴規則,案件來源有:(1)當事人或其他利害關系人申訴的;(2)國家權力機關或其他機關轉辦的;(3)上級人民檢察院交辦的;(4)人民檢察院自行發現的。對于以上四種來源只有第一、第四種是基層檢察院提出抗訴的依據,其他兩項都不具有現實存在的意義。對于第二種在具體實務中幾乎不存在,而對于第三種上級交辦案件,每年都有3～4件辦理,由于案件最終由上級院向省院提請抗訴,導致程序重復運行,一個案件要經過三級檢察院,浪費司法資源,且辦理后均不算基層院的辦案指標,增加了基層院的辦案壓力。而相比尷尬局面,基層院抗訴案件少,無案可查,因案件來源只有當事人申訴和自行發現。在現行民事檢察監督事后監督方式的體制下,無法得知法院的判決,只能依靠當事人的申訴才能獲知案情。當事人在一審判決后,往往選擇上訴,所以是大量的案件流入上級院。導致實踐中上級院積壓大量的案件“忙不過來”,而基層院無案可查,“忙不起來”。

(三)創新工作無法可依。《黑龍江省基層人民檢察院2009年度分類工作目標及考評辦法》要求民事行政檢查工作開展有幾項要求:1.抗訴工作;2.再審檢察建議;3.執行監督;4.督促起訴;5.庭審同步監督;6.查處審判人員徇私枉法。其中2-6項均屬創新工作。創新工作的開展,充分的體現了民事行政檢察工作履行法律監督職能,保護國家、人民財產利益,維護法律公正權威。但是,由于立法的滯后,導致工作開展中困難重重。檢察建議下發后,由于無法律強制力,得不到再審;督促起訴,檢察機關處于何種地位如何列明;庭審同步監督檢察機關以什么身份出現等等都需要法律加以規定。

二、完善立法,彌補程序上的“真空”

(一)完善抗訴制度。要保障民事抗訴的有效行使,立法必須賦予檢察機關以下檢察監督措施權。

1.調(借)閱卷宗權。它是檢察機關了解和掌握審判機關執法過程及所有與此有關信息的主要手段。看不到案卷,檢察機關將無法開展檢察活動。因此,檢察機關在調卷時,法院不得拒絕。調卷可以采用電子版,但應保證案卷呈現的質量,法院在錄入時,應保證案卷清晰,頁碼清楚且連續,由于依賴電子設備輸出,可能出現數據錯誤,導致調回后無法打開,此情形應允許重復調閱而無須重新出具手續,同時,立法或司法解釋還應明確,若法院拒不接受調卷,檢察機關提起抗訴的時間不受再審時效的限制,且應具體規定錄卷時限,防止久拖不辦的現象。

2.調查取證權。這是檢察機關查清事實,糾正審判機關違法,獲得相應信息的輔助手段。非必要手段,否則,就可能破壞當事人雙方的“攻守平衡”,造成司法不公。筆者認為,立法應在賦予檢察機關調查取證的同時,對這一權力行使加以限制,如下情形檢察機關可進行調查:(1)當事人及訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的主要證據,向人民法院提供了證據線索,人民法院應予調查未進行調查取證的;(2)當事人提供的證據相互矛盾,人民法院應予調查未進行調查取證的;(3)審判人員在審理該案時可能有貪污、受賄,徇私舞弊或者枉法裁判等違法行為的;(4)人民法院據以認定的主要證據可能是偽造的。

3.立案偵查權。對審判人員枉法裁判、徇私舞弊行為依法立案偵查,既是刑訴法賦予檢察機關的一項重要手段,又是保障民事訴訟權實施的重要手段,它有利于促進審判人員公正司法,從而保障法律的嚴格貫徹與執行。

4.出席庭審權。明確界定人民檢察院再審法庭中的地位與職責。即人民檢察院只能以監督者的地位與身份出庭再審法庭參與訴訟活動,其職責為監督再審法庭審判程序是否合法,適用法律是否正確。《關于人民檢察院民事行政抗訴案規則》第四十五條規定,檢察人員出席抗訴案件再審法庭任務是:(1)宣讀抗訴書;(2)發表出席意見;(3)發現庭審活動違法的,向再審法院提出建議。

(二)賦予基層檢察院民事再審抗訴權。現行《中華人民共和國民事訴訟法》設定的監督方式是,最高人民檢察院對各項法院生效裁判,上級檢察院對下級法院的生效裁判,發現有法定情形的,按審判監督程度提出抗訴,按此規定,唯有上級檢察院對下級法院的生效裁判才具有抗訴權,但上級檢察院要直接、迅速發現下級法院的生效裁判錯誤缺乏有效途徑,必須依賴于下級院的提請,這樣費時費力,增加訴訟成本。實際上,上級檢察院抗訴的案件,法院也多采取指令下級法院再審的做法。所以,應規定民事、行政審判監督程序的抗訴,應由同一級檢察院向同一級法院提出這樣規定也必將促進法院對檢察建議的重視,同時,也可以避免“上級忙不過來,下級忙不起來”的現象。

(三)立法機關明確賦予檢察機關可以參與民事訴訟全過程的權力。即訴中監督,將庭審同步監督明確化、法定化。

1.明確庭審同步監督的案件范圍。訴中監督的范圍不宜等同于訴前監督的范圍,而應當同訴后監督的范圍畫等號。也就是說,對檢察機關訴中介入是不應設定范圍加以限制的。

2.明確訴中監督的參與方式:(1)當事人申請參與。主要包括以下幾種:其一,涉及弱者保護的訴訟案件。如在民事訴訟中雙方地位顯失平等,可要求檢察院介入訴訟。其二,涉及案外第三人保護的案件。有些惡意串通的訴訟案件,直接損害案外第三人的合法利益,其可以按照第三人參與訴訟,但在二審、再審中,第三人是無法參加訴訟的,只有申請檢察院參訴,來保護其合法權益。(2)依職權參與。其目的在于維護司法公正,維護社會公益和國家利益,另外,對于重大影響,重大疑難的案件,也可依職權參與。(3)法院邀請參與。這類案件主要包括:其一,涉及公益,國家利益,第三人利益的案件。其二,涉及其他機關監督或干預的案件。其三,涉及司法政策形成的重要案件。無論何種啟動方式,啟動的決定權在于檢察院,檢察院應根據立法規定及需要,對監督的案件進行審查判斷,確定是否具有訴中監督的必要性。

3.明確檢察機關的訴中地位。檢察機關以何種身份出現在庭審中,地位如何列明,如何履行監督職能,均須立法加以明確。(1)曾有學者提出“監訴人”的稱謂,但筆者認為,此種稱謂不僅在職能上過分狹窄,而且有些鋒芒畢露,沖擊審判權能。“公益代表人,訴訟當事人”等概念,將參與機關與當事人等同,又弱化監督權能,所以采用“檢察員”的稱謂,比較溫和適中。(2)檢察機關參與訴訟應保持中立,與當事人、法院處于平行、平等地位,既不是當事人的代理,又非純粹的監督者,應屬一方訴訟主體保持中立。(3)為保護訴訟的進行,應賦予檢察機關如下權能:第一,案情知悉權;第二,調閱卷宗權;第三,通知參與權;第四,庭審詢問權;第五,證據調查權;第六,發表意見權;第七,監督救濟權等等。這些權利的切實享有,為檢察機關有效進行訴中參與,充分發揮檢察監督職能,提供了制度保護和立法保障。

4.訴中監督的基本原則。訴中監督具有特殊性:(1)對審判獨立原則要格外予以尊重。因為訴訟過程中實施法律監督,尤其與刑訴不同的是,此種監督權,并不是蘊涵在其業務性的訴訟職能之中的,具有游離性、獨立性。(2)對私權自治原則要特別注重。這也是民法與民訴的基本要求,對此應遵循以下幾條原則:第一,主動性和被動性相結合的原則。即檢察機關介入,要遵循介入方式合理,有效原則,靈活掌握,在民訴的訴中監督中,由于案件數量龐大,無法全面監督,應避輕就重,有所選擇。第二,程序性和實體性相結合的原則。既要保護實體的公正又要保護程序的公正,“遲來的正義非正義”,法律要實現正義,還要以可得見的方式得以實現,充分體現了程序公正的必要性。第三,監督性與保障性相結合的原則。在訴中要堅持兩者統一的行使,不宜有所偏頗。

立法對于民事檢察監督與民事抗訴的規定過于簡單,甚至粗疏,缺乏可操作性,致使許多工作的開展,困難重重,無法可依,偏重形勢,無法實現真正意義的監督職能,根本解決之道在于立法的制定、修改與完善。

(編輯/永安)