企業國有產權界定法律問題思考

董　平

國有資產產權界定是國有資產基礎管理工作的一項重要內容,它是指明晰國有資產權屬關系的一種法律行為,是國有資產進入市場交易和國家出資企業改制成功的前提與保障。2009年5月1日起施行的《企業國有資產法》明確規定了企業國有資產的含義,確定了國家出資企業的企業法人財產權,界定了履行出資人職責的機構的基本職責?！镀髽I國有資產法》作為企業國有資產監管領域的基本法律,該部法律的實施給企業國有產權界定制度帶來了新的思考。

一、企業國有資產、國有產權及產權界定

國有資產可劃分為由國家對企業的出資而形成的經營性資產,經營性資產的主要功能是營利性,要求是保值增值;由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的資產屬于行政事業性資產,行政事業性資產的主要功能是維護國家機關正常運行,對這類資產的監管是要求其合理使用;屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資產屬于資源性資產,資源性資產的功能是滿足整個社會經濟發展需要,對這類資產的監管是合理開發、利用、節約和保護。

《企業國有資產法》將經營性國有資產作為適用范圍,規定:“本法所稱企業國有資產,是指國家對企業各種形式的出資所形成的權益”。這一規定體現企業國有資產具有如下特征:

(一)是國家以各種形式對企業的出資形成的。出資人是國家,只有國家向企業的出資所形成的法律關系才是本法適用的對象。國家出資必須是以資本的形式向企業投資,通過資本經營,取得贏利,實現資本的增值。由于我國國有企業改革的發展階段不同,國家向企業的出資形式有多種情況,如80年代中期,國家為了提高國有資金使有的效率,將原為國有企業基本建設投資由財政直接撥款改為通過銀行轉貸給企業使用的方式,即“撥改貸”,這種形式實際上是國家以貸款的形式向企業出資。90年代中期,國家又將“撥改貸”的資金本金余額轉為國家資本金,即“貸改投”。除貨幣出資外,還包括國家用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資,都屬于國家對企業的投資。

(二)是國家作為出資人對出資企業所享有的一種權益?！镀髽I國有資產法》將企業國有資產與企業法人財產權加以區別,出資人將其財產投入到企業后,這部分財產就成為企業的法人財產,企業對該財產依法享有法人財產權,出資人不再對其出資的具體財產擁有所有權,它的出資財產已轉化為權益,它對企業享有的是出資人權利,體現為資產受益、參與重大決策、選擇管理者等出資人權利。

國有產權是關于國有資產的所有權以及由此衍生的其他各種權能。國有產權可分為兩個層次的權利:一是國有資產的所有權,對此要界定產權的歸屬關系;二是由國有資產所有權決定和派生的其他資產權利。在計劃經濟時代,國有資產的所有權歸屬是明確的,國有產權具有唯一性、完整性。改革開放以來,國有企業的資金來源和資產形成的多樣化,國有資產的權屬上出現了許多糾紛。

國有產權界定就是對國有資產進行所有權確認,界定屬于國家所有的資產范圍和數量。基于我國企業國有資產的具體成因,依據產權界定 “誰投資,誰擁有產權” 的基本原則,可以從三個基本方面判定企業國有資產的產權歸屬:(一)初始投資者是國家,投資權益界定為國有資產;(二)國家初始投資增值,增值的權益界定為國有資產;(三)由國家優惠政策形成資產,包括稅前還貸、減稅免稅等形成的資產權益,雖然不是國家直接投資,但應視為國家投資,其資產權益界定為國有資產。按照上述方法,通過核查企業相關原始財務資料,可以具體界定各類型企業中的國有資產。

二、企業國有產權界定的主管部門問題

《國有資產產權界定和產權糾紛處理暫行辦法》(國資法規發[1993]68號)規定:國有資產產權界定工作,按照資產的現行分級分工管理關系,由各級國有資產管理部門會同有關部門進行。因而當地政府的國有資產管理局是國有資產產權界定的主管部門。

2003年,國務院、省、自治區、直轄市人民政府和設區的市、自治州級人民政府分別設立了國有資產監督管理委員會(下稱“國資委”),國資委對所出資企業主要行使出資人的權利。2003年5月《企業國有資產監督管理暫行條例》(國務院令第378號)公布實施,關于國有產權界定問題,該條例第三十條規定:國有資產監督管理機構依照國家有關規定,負責企業國有資產的產權界定、產權登記、資產評估監管、清產核資、資產統計、綜合評價等基礎管理工作。因此,國資委完全承繼了原國有資產管理局的主管產權界定的工作。該條例強化了國資委的權力,按照該條例的規定,國資委集出資人職能和行政監管職能于一身,這使國資委的國有資產行政監管職能與該條例規定的國資委不行使政府的社會公共管理職能很難區分,使國資委在履行出資人權利時處于絕對的強勢地位,因而飽受爭議。

《企業國有資產法》明確界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位,規定國有資產監督管理機構根據本級人民政府的授權,代表本級人民政府對國家出資企業履行出資人職責。在第七章,又特別規定了國有資產監督由人大常委會、政府及政府審計機關、社會公眾監督等構成。雖然《企業國有資產法》沒有明示去除國資委的行政監管職能,但是,它朝剝離國資委現有的行政監督職能方向邁出了清晰的一步。

國資委的根本職能是按照本級人民政府的授權,代表本級人民(下轉123頁)(上接121頁)政府對國家出資企業履行出資人職責,從法律制度上解決國家出資企業出資人代表到位問題。國資委行使國有資產出資人權益,實質是股東權利,是指基于國家向企業出資而享有的對企業的各種出資人權利。股東權利作為出資者向企業轉移出資財產所有權而換取的對價,體現了出資者與企業之間的法律關系。同時,股東權利作為出資者基于出資而取得企業出資人資格的標志,體現了出資人相互之間的法律關系。因此,出資人權利是出資人與企業之間及出資人之間法律關系的核心問題。當出資人之間或出資人與所出資企業之間因產權歸屬出現糾紛時,國資委實質是產權糾紛的利益攸關方,由利益攸關方來主管界定產權歸屬,對產權糾紛的其他利益攸關方而言明顯不公。

由于《企業國有資產法》明確界定了企業國有資產、企業法人財產權的內涵及外延,由此可以清晰看出立法的價值取向,即履行出資人職責的機構的權限都是涉及在權益方面的內容;而國家出資企業的管理權限,都涉及在企業的法人財產權范圍。該法實施后,企業國有資產、國家出資企業法人財產將清晰易辨.因此,實踐中更多的是不同主體之間的產權糾紛,履行出資人職責的機構在擔當運動員的同時,再承擔裁判員的職責,明顯不妥。

三、國有產權糾紛訴訟主體問題

訴訟主體,即訴訟當事人,是指因民事權利義務發生爭議,以自已的名義進行訴訟,要求人民法院行使民事裁判權的人。訴訟主體是一個訴訟得以成立,并進入司法機關審判范疇所不可或缺的重要因素。在司法實踐中,其他投資主體在訴訟請求確認國家出資企業中非國有資產投資權益時,有些當事人直接將國家出資企業列為訴訟主體,忽略了國資委的訴訟地位。甚至,有些司法機關在國資委不知或國資委未能以任何方式(原告、被告、第三人)進入已進行的產權糾紛訴訟中的情況下,直接進行裁判或調解。應當說,上述裁判或調解,在程序上損害了代表國家履行出資人職責機構的訴訟權利,在實體上由于權利主體的缺位,有些裁判或調解侵害了國有資產權益,使本來錯綜復雜的產權糾紛更加難以及時公正地解決。

《企業國有資產法》實施后,履行出資人職責的機構代表本級人民政府對國家出資企業行使出資人的權利。出資人作為企業的終極所有權人,其訴訟主體地位源自于出資人持有的投資權益,即股權。公司法理論上,股權按其行使目的和內容,可以分為自益權和共益權。自益權主要是財產權,是出資人最終的投資目的所在。而共益權主要是對所出資企業的管理權,由于出資人自身利益與所出資企業正常運行息息相關,作為企業法人財產權利主體的企業并非自身利益的最終維護者,出資人才是所出資企業利益的最佳維護者。因此,其他權利主體訴訟主張對國家出資企業享有部分投資權益,該類訴訟主張對企業國有資產權利主體的自益權和共益權將產生實質性影響,并司法機關所作的法律文書與國家出資企業的出資人存在著法律上的利害關系,為了有效維護國有資產的正當權益,履行出資人職責的機構在國有產權糾紛訴訟案件中是當然的訴訟主體。

(編輯/丹桔)