試論國家賠償歸責原則對賠償范圍的影響及對策

劉惠民

[摘 要]歸責原則在國家賠償制度中是根本性的制度,它決定著國家是否賠償和在什么范圍內承擔賠償責任,反映國家的價值取向和賠償政策。因此歸責原則對賠償范圍有很重要的影響。我國國家賠償采取的是違法歸責原則,這是否有利于保護受害方的合法權益呢?本文將從違法歸責原則的特性等方面來討論他對賠償范圍的影響及對策。

[關鍵詞]國家賠償;歸責原則;賠償范圍;違法歸責原則

一、我國國家賠償的歸責原則

我國現行的國家賠償法的歸責原則是什么?根據《中華人民共和國國家賠償法》第2條規定:“國家機關國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其他組織的的合法權益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償的權利。”該條明確了我國國家賠償的歸責原則即違法歸責原則。但許多學者都有自己的見解如楊小君老師主張違法歸責原則為主兼采結果歸責原則,同時也指出了結果歸責原則適用的領域,也有學者對我國國家賠償歸責原則提出了反思與重構,違法歸責原則為主已達成了共識。事實上大多數國家賠償案件多采納的是違法歸責原則。因此違法歸責原則對國家賠償的范圍起主要影響。

二、違法歸責原則對賠償范圍的影響

(一)違法的釋義對賠償范圍的影響

違法可作廣義和狹義的解釋,然而我國是一個成文法國家,法律的原則、法律的精神等非成文或非具有明確可操作性的內容在實踐中并沒有得到重視。執法人員在執法的時候,更多地是運用具有強烈可操作性的規則、規定辦事,很少有人愿意直接運用法的原則、法的精神判斷某一個職權行為的合法與否。理論上對“違法”的廣義解釋在實踐中卻被轉化為狹義的“違法”,這就造成了一些應當屬于國家賠償范圍的,卻以此逃脫了國家賠償,不利于受害人權益的保護。理論上主張國家賠償歸責原則是違法歸責的學者一般都認為,違法的含義具體包括以下幾個方面:國家侵權主體的行為違反了法律、法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件;國家侵權主體的行為雖然沒有違反上述文件的明確規定,但違反了法的原則和精神;國家侵權主體沒有履行對特定人的職責義務,或違反了對特定人的職責與義務;國家侵權主體在行使自由裁量權時濫用職權或沒有盡到合理注意。這樣的違法含義是廣泛的,既包括了明確違反成文規范的情況,也包括了法的原則和精神;既包括了作為性違法,也包括了不作為性違反;既包括了法律行為違法,也包括了事實行為違法。這種解釋無疑有利于受害人的權益保護。但其畢竟只是理論上的解釋,并不具有法律效力。對于國家賠償法中規定的“違法”,在實踐中往往被理解為“國家侵權主體的行為違反了法律、法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的明確規定”。這就把大量應當屬于國家賠償的事項排除在國家賠償的范圍之外,嚴重影響了對當事人權益的保護。比如平等原則和信賴保護原則等法律原則的行為,就無法得到國家賠償。

(二)確認違法對國家賠償范圍的影響

國家賠償法對違法的確認僅規定在第9條和第20條兩條及最高人民法院的司法解釋。但這些規定并非明確統一使得賠償請求人申請賠償難以實現。一方面,確認機制不完善。確認立案是國家賠償的第一關,然而,國家賠償法對此沒有具體規定,只是規定申請確認司法機關職權行為違法,首先應申請侵權機關自行確認,一旦侵權機關不予確認或申請人對確認結果不服,賠償請求人就只能“申訴”。由于當前行政及司法系統存在著嚴重的依附和行政化傾向,上下級之間利益攸關,上級機關很難有太大的公平性、中立性和積極性,申請人因此而畏懼、擔心、缺乏信心,不敢告、不愿告、不知告、不屑告,或者覺得“告了也沒用”,寧愿“忍氣吞聲”,也不愿“討個說法”。而不確認違法,案件就不能進入賠償程序,保護賠償請求人合法權益就成為一句空話。另一方面,違反訴訟效益申訴就其本質而言,是公民、法人、其他組織的一個民主權利,不是一個完整意義上訴權,更沒有法律程序上的保障。《國家賠償法》第二十條第二款規定“:賠償請求人要求確認有本法第十五條、第十六條規定的情形之一的,被要求的機關不予確認的,賠償請求人有權申訴”。但在司法實踐中,有關部門對“申訴”缺乏應有的重視和時效約束,顯得與訴訟效益原則格格不入。使賠償久拖不覺從而使受害方喪失繼續請求賠償的信心。為此我國應盡快出臺國家賠償法程序對確認機關、確認程序、確認期限以及申訴程序詳加規定,明確刑事賠償由上級機關確認,完善監督制約機制。

(三)違法歸責原則掩蓋了彌補責任的實質

違法歸責原則實際上把賠償責任當成了評價責任和追究責任,而不是彌補責任。違法歸責原則過于嚴格地限制了受害人獲得賠償的條件,是受害人難以獲得國家賠償的主要原因之一。違法歸責原則側重于對國家機關行為的法律評價,而不側重于對公民、法人是否受到損失以及這種損失是否應當由他承擔的考慮,這個出發點是錯誤的。賠償制度的本質,是對損失的負擔或彌補,而不是對造成損失行為或原因的評價。由于國家賠償法把歸責原則定位于對造成損失行為的評價上,使得一些無辜受到損失的個人得不到應有的彌補或賠償,縮小了國家賠償的范圍,無端增加了受害人獲得賠償的難度,使賠償責任變成了評價責任和追究責任。所以在實踐中國家機關對賠償責任的負擔會有一種(下轉146頁)(上接144頁)天然的抵抗情緒。在實踐中,有些國家機關一旦涉及國家賠償責任的承擔,都會極力抵抗,即使最后決定賠償了,也多是用自己“小金庫”的錢來“私了”。這些現象在一定程度上反映了這樣的認識:我賠了,就是我做錯了。所以,即使我錯了,也最好“家丑”不要外揚,自己“私了”了事。

三、擴大賠償范圍的方式

目前針對上述情況有許多學者提出了擴大國家賠償范圍的方法。現代各國的立法狀況來看,許多國家都不是依靠單一的歸責原則來建構國家賠償制度而是一個相對完整的歸責體系。我國現行的單一的歸責原則明顯不適合現代社會的發展應建立一個相對的歸責體系針對不同類別的的賠償事項,分別設計不同的能適應各類事項特征的歸責原則。

(一)違法責任原則在現階段的繼續適用

由于法律規劃的普遍性、抽象性與社會現實多樣性、多變性矛盾的存在,依據違法責任原則構建起來的國家賠償制度也有覆蓋不到的地方,公民、法人和其他組織在某些特定情況下遭受損害不能獲得救濟。在國家賠償制度不斷發展的過程中應健全歸責原則,使之與社會的發展情況相適應。但是在現階段,違法責任原則適合我國的國情,反映了立法時的經濟發展狀況和民主政治發展的進程,與憲法的規定相協調,與法冶原則、依法行政原則基本相一致,也克服了過錯責任的不確定性,易于操作。因此在一定歷史時期內國家賠償歸責原則仍將以違法責任原則為主。

(二)無過錯責任原則的補充適用

國家賠償理論來源于民事侵權責任理論。在民事侵權責任中適用無過錯責任原則時,受害人只要證明了違法行為和損害事實,并且兩者具有因果關系即可。無過錯責任原則重點放在了受害人的權益損害,目前大多數發達國家輔用的這一原則。無過錯責任原則在民法中被適用于特殊侵權行為。比如:產品侵權責任;高度危險作業致人損害的責任;污染環境的侵權責任;無行為能力人,限制行為能力人致人損害的責任,這些情況的特征是難以確定加害人,那么這類國家賠償案件國家作為特殊主體的侵權案件與受害人身份地位上的懸殊,適用這一原則可以有效保護受害人的利益。國外一些國家適用這一原則解決了我國現目前用違法責任原則無法解決的問題。依無過錯責任原則由國家工作人員對受害人承擔損害賠償責任是很好的辦法。

(三)公平責任原則的適用

公平責任原則是指致害人和受害人都沒有過錯,在損害事實已經發生的情況下,以公平考慮作為價值判斷標準,根據實際情況和可能,由雙方當事人公平分擔損失的原則。公平責任原則有它的自己調整領域。比如,行政指導是行政主體為實現一定行政目的,在其主管的行政事務范圍內,為適應復雜多變的經濟和社會生活的需要,基于國家的法律原則和政策在行政相對人的同意或協助下,適時靈活地采取非強制手段,為引導相對人的活動而實施的,不直接產生法律效果的行為。

總之,我國的國家賠償歸責原則應該以違法原則為一般原則,同時輔之以過錯責任原則,、結果責任以及公平責任原則等建立我國的國家賠償歸責體系,擴大我國國家賠償的范圍。

(編輯/李舶)