正確把握檢務督察定位充分發揮其內部監察平臺作用

劉建春

伴隨經濟社會的快速發展,社會主義法制的進一步健全,依法、公正、規范、文明辦案對檢察工作提出了新的更高的要求,建立以規范檢察內部執法辦案和隊伍管理為主要內容的檢務督察制度顯得十分必要。

一、檢務督察作為專業的監督機制,對于監督檢察權的合法運行是相當必要的

在深化檢察改革過程中,建立專業的檢務督察制度對于完善檢察權內部的監督機制,有效地實現檢察監督職能具有重要的意義。

(一)從法理上講,公權力性質具有二重性,一方面要打擊違法犯罪、維護國家安定和保障人權不受非法侵犯,一方面又要根據法律法規授權對違法犯罪嫌疑人進行人權上的某種程度限制甚至剝奪。公權力的性質決定了檢察機關權力行使的法定性和謹慎性,因此,對公機力的監督和制約對于維護人權和法律的權威性顯得尤其必要。

(二)檢察機關是國家的法律監督機關,國家為確保檢察機關獨立行使檢察權,偵查權、逮捕權、公訴權和監督權,確保檢察人員正確行使檢察權,掌握好強制手段,把握好裁量標準。勢必要對檢察人員進行內部管理和監督,確保公正有效的實施檢察權。這樣的權力,如果運用不當,后果是相當嚴重的。對這種比較復雜獨具特色的檢察權,只有專業性的監督機制才能奏效。

(三)檢察機關是雙重領導體制,既有上級檢察機關的領導,也有地方黨委對檢察機關的領導和地方人大的監督。地方檢察機關的人、財、物權均依靠地方黨委、政府,有效、依法維護地方利益,需要健全的監督制約機制,更需要規范的、專業性的監督。

(四)檢察機關的外部監督和制約集中表現在接受黨對檢察工作的領導、接受人民代表大會及其常務委員會的監督、接受政協的民主監督和人民群眾的監督、接受輿論監督等等,由此,建立具有主動性、深人性、專業性的檢務監督機制相當必要。

二、正確界定檢務督察的范圍,找準定位,能有力促進檢察事業的開展

按照現有制度設計,檢察權的運行主要有內外兩種監督與制約。外部監督和制約主要有:一是接受黨對檢察工作的領導;二是接受人民代表大會及其常務委員會的監督;三是接受政協的民主監督、輿論監督和人民群眾監督;四是接受公安機關、人民法院和律師在法律程序上的制約。內部監督和制約主要體現在檢務督察制度與紀檢監察部門的監督制度、業務部門的相互制約機制、巡視制度、人民監督員制度等密切配合,形成了檢察機關內部統一的、高效的監督體系,為檢察權的正確行使,提高檢察機關和檢察人員的執法公信力提供了有力保障。在這里,我們要看到一個問題,那就是在實際工作中,許多檢察院在開展檢務督察工作時,常常把檢務督察工作與紀檢監察工作混同,這樣就弱化了檢務督察的職能及權威性,因此要嚴格區分檢務督察的職能和紀檢監察部門的職能。檢務督察雖具有內部監督的屬性,而紀檢監察部門則是檢察機關專司內部監督的職能部門,兩者存在內容不同、權限不同、方式不同、監督的階段不同等差異。要按照《最高人民檢察院檢務督察工作暫行規定》的規定即檢務督察之“檢務”僅為檢察業務而非檢察事務。行使檢察權是檢察機關的核心職能而非全部職能,檢務督察制度應該是抽取出來監督檢察權行使的機制。如果讓檢務督察制度扮演“全能監督者”的角色,不僅超出其能力,而且造成其他內部管理與檢務督察制度的功能對抵,浪費內部管理資源,提高制度成本。檢務督察的范圍確定為主要是對執行上級部署和決定的情況、執法活動、執行各種規章制度的情況、執法作風、檢容風紀等方面進行督察,不能將檢務督察職能混同于紀檢監察職能,不宜將督察范圍無限擴大,導致檢察督察職能泛化,失去檢務督察的應有特點。

根據上述內容的分析及《暫行規定》第十一條,筆者理解:對于檢務督察的定位應該在于監督檢察權的運行,即檢務督察就是為加強檢察機關執法活動的內部監督制約,確保檢察權正確行使”。檢務督察作為一種新的監督制約機制,其產生的基礎是因為現行的監督制約機制對檢察權的監督尚存缺陷,其功能應當是彌補上述缺陷,實現檢察權的正確行使。而如何激發檢察官的工作積極性,如何規范檢察官行使檢察權以外的行為(俗稱“八小時以外”),通過充分發揮現有管理機制的作用即可達到目標。將檢務督察的功能目標定位于促進檢察官勤勉工作,看起來無所不能,實際上是將檢務督察淪為一種管理手段,降低了其自身產生、存在的必要性。檢務督察的主要內容是檢察執法行為。執法辦案是檢察機關行使檢察權的主要方式。對檢察權的運行實行有效監督,主要是對檢察執法行為進行有效監督。因此,檢務督察的主要內容應當是:一是對檢察執法程序的督察。即對與檢察權的組成相對應的檢察偵查程序、檢察審查批捕程序、檢察審查起訴程序、檢察審查監督程序開展督察。當前可以通過檢察機關局域網的建設和應用,使用程序控制和流程管理軟件的推行,實現對檢察執法程序的數據性的透明管理,從而對檢察執法程序實行督察。二是對檢察執法行為督察。檢察執法行為,是指檢察執法活動中的檢察人員的職務行為。檢察人員的職務行為有對外執法行為方式和內部書面審查行為方式。對外執法行為包括調查了解、偵查取證、詢問訊問、強制措施、出庭公訴等;內部書面審查行為包括書明案件事實、采信證據意見、適用法律意見、決定處置事項等。三是對檢察執法質量的督察。督察檢察執法程序、督察檢察執法行為,歸根結底是要確保檢察執法質量,是檢務督察的重中之重。雖然,對檢察執法程序的督察、對檢察執法行為的督察,已經在一定程度上實現著事前、事中的質量控制。但是,僅有這樣是不足以控制檢察執法質量的,在檢察執法的各個環節,都有相應較高的質量要求,也應該要有相應的督察機制加以控制,予以保障。

明確檢務督察的定位,確定檢務督察的工作范圍,對于建立健全檢務督察體制至關重要,因為有了健全的檢務督察體制,督察的職能才能得到更好地發揮,這關系到檢察機關內部監督機制的良性發展,對于整個檢察事業的全面發展起著難以估量的作用。

(編輯/李舶)