如何圍繞“執行難”問題實現對民事執行的檢察監督

姜作文

實踐中,基層檢察院民事行政檢察部門經常遇到前來申訴的當事人,反映法院執行人員執行中的問題及錯誤執行問題。但是,由于法律對于檢察機關對法院執行工作的監督沒有具體的規定,我們只能通過別的途徑向辦案人員或者領導提出改正意見。而這些意見落實和改正情況往往是不得而知了。因為,沒有法律的明確規定,只要執行人員不構成瀆職犯罪,我們檢察機關對執行工作的監督是蒼白無力的。這樣,既不能體現檢察機關的法律監督職能,也不能維護法律實施的公正和及時。公正的審判必須以公正的執行作為圓滿的結局。作為法院審判權能內容之一的執行權,在審判權被監督的同時,也應該對執行權予以切實、有效的監督。下面,筆者圍繞“執行難”就有關檢察監督問題予以探討。

一、關于“執行難”理解和認識

原全國人大法律工作委員會主任王漢斌在《關于〈中華人民共和國民事訴訟法(試行)〉(修改草案)的說明》中指出:“執行是審判工作的一個十分重要的環節,它關系到法律和人民法院的尊嚴,有效保障公民、法人和其他組織的合法權益,維護正常的社會經濟秩序。目前有些地方人民法院在審判工作中執行難的問題比較突出?！钡降资裁词恰皥绦须y”?現在有人認為,只要法院判決了,暫時執行不了就是“執行難”。我認為這樣的認識還是不夠全面的?！皥绦须y”是一個復雜的社會問題。不能把所有拿不到錢的判決都叫做“執行難”。所謂“執行難”是指判決以后被執行人有財產、有履行的能力,但是因為種種的原因錢拿不回來,執行不了,這才是“執行難”。因為民事活動是有風險的,在民事活動過程中發生糾紛,打了官司,這種風險在判決以前就存在,也就是說,被執行人本來就沒有錢,那他判決以后也不可能變為有錢。這在法律上叫做執行不能,而不是“執行難”。

二、司法實踐中“執行難”的主要原因分析

一是執行行為不夠規范。有的執行人員不按法律規定使用強制執行措施,有的中止執行不符合法定條件和規定的程序,有的追加、變更被執行人缺乏法律依據,有的處理案外人異議草率行事;個別執行人員消極執行,工作拖拉,貽誤了執行時機。

二是組織紀律觀念待增強。有的執行人員標準不高,要求不嚴;有的下級法院對上級法院的監督、決定或者意見以種種理由拖著不辦。

三是地方保護主義和部門保護主義、法律制度不夠完善。人民群眾中的“親情”意識濃厚,“地緣”關系復雜,不論公私事務,使眾多案件的執行因地方保護主義和部門保護主義的干擾而胎死腹中,當事人的應然性權利難以轉化為實然性權利。

四是現行法律對于如何控制被告人及相關賠償責任人的財產的規定不明,而且控制時間滯后。

五是民事訴訟法中檢察監督原則所包含的對民事執行的檢察監督制度并未有效建立起來,其真正原因是缺乏對執行程序進行檢察監督的具體措施與程序的規定,導致檢察機關在試圖按民事訴訟法第十四條規定對執行工作進行監督時,找不到關于執行監督的方法與程序的規定,法院也以“無法可依”作為拒絕檢察機關監督的理由。因此,為落實民事訴訟法檢察監督原則中的對民事執行進行監督的要求,必須規定具體的監督方法與程序。

三、檢察機關對民事執行工作實施法律監督的主要方式分析

雖然民事訴訟法沒有關于對執行程序進行法律監督的具體方法和程序的規定,但因為畢竟有了關于對民事審判(包括執行)實行法律監督的原則性規定,并且法院的執行工作也確實有著對檢察監督的實際需要,一些地方的檢察機關已經開展了對民事執行工作的監督嘗試,一些地方的人民法院也與檢察機關就如何通過檢察監督解決民事執行中存在的問題達成了共識。目前實踐中嘗試使用的監督方法主要有如下幾種:抗訴、檢察建議、監督意見、糾正違法通知書、暫緩執行建議、現場監督。另外,還有要求說明理由通知、查處職務犯罪等監督方式。

1.抗訴。抗訴本是民事訴訟法第一百八十五條關于檢察機關對生效判決、裁定的監督方法,因為該條并未對可以抗訴的民事裁定作出任何限制,故一些檢察機關對執行程序的裁定進行了抗訴,一些法院也曾受理。但自1995年最高人民法院發布《關于對執行程序中的裁定的抗訴不予受理的批復》之后,人民法院就不再配合此類執行監督方法。

2.檢察建議。2000年最高人民檢察院通過的《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第四十七條規定:“有下列情形之一的,人民檢察院可以向人民法院提出檢察建議:(一)原判決、裁定符合抗訴條件,人民檢察院與人民法院協商一致,人民法院同意再審的;(二)原裁定確有錯誤,但依法不能啟動再審程序予以救濟的;(三)人民法院對抗訴案件再審的庭審活動違反法律規定的;(四)應當向人民法院提出檢察建議的其他情形。”其中的第(二)、(四)項規定就成為檢察機關以檢察建議的方式(下轉208頁)(上接206頁)對民事執行工作進行監督的法律依據。從實踐的情況看,使用這種方式對民事執行工作進行監督也最為普遍。在實踐中,檢察建議遇到的最大問題就是其效力問題?，F行法律未明確規定檢察建議的效力,導致法院對檢察建議不予理睬或不予答復,這不僅有損檢察機關的權威,而且挫傷了檢察辦案人員的工作積極性。

3.監督意見。自2003年起,海南省檢察院對法院民行案件執行中存在的錯誤所發的法律文書,不再稱“檢察建議書”或“檢察意見書”,而是統一稱為“監督意見書”,他們認為“監督意見書”更符合檢察機關的主體身份和地位,也更能彰顯法律監督的分量和意義。并且監督意見書直接發給法院院長。實踐證明,這種做法也更能引起法院的重視。

4.糾正違法通知?！度嗣駲z察院刑事訴訟規則》規定了糾正違法通知書的檢察監督方法,其第三百八十六條第一款、第三款規定:“人民檢察院發現公安機關或者公安人員在偵查或者決定、執行、變更、撤銷強制措施等活動中有違法情形的,應當及時提出糾正意見。”“對于情節較重的違法情形,應當報請檢察長批準后,向公安機關發出糾正違法通知書?！钡诿袷滦姓V訟的法律監督規定中卻沒有這一制度。與檢察建議或監督意見相比,糾正違法通知書看起來有更大的強制性,也正因為如此,有的法院的抵觸情緒更大,通常以沒有根據為由拒絕接受;有的法院認為檢察機關既然有權對民事執行工作進行監督,其監督方式可以探索,也愿意接受此種監督方式,本著有過則改的原則處理此類執行監督案件。

5.暫緩執行建議。暫緩執行檢察建議是檢察建議的一種,有的是檢察機關在辦理民事、行政抗訴案件中對將來可能造成執行回轉困難的案件提出的,也有的是在對法院民事執行活動進行監督中提出的。最高人民法院在2000年《關于如何處理人民檢察院提出的暫緩執行建議問題的批復》中認為檢察機關不應提出此類建議,但一些地方的檢察機關和其他有關部門仍在嘗試進行這項工作。

6.其他與執行監督相關的方式。這包括:其一,查處民事執行中的職務犯罪行為。這種傳統的行使職權方式盡管與民事訴訟法律監督在內容、對象上并不相同,但在客觀上也產生了對民事執行進行監督的效果。其二,要求說明理由。如有的地方檢察機關對于執行申訴案件認為有疑問的,要求法院執行部門說明理由,就法院的答復理由再進行審查,這種方法方便了檢察院的監督,也有利于與法院的溝通協調。其三,參與執行和解。事實上,這是在幫助法院化解執行中的當事人爭議難題,而不是一種監督方式。

因此,筆者認為應該對現行民事行政監督制度進行改革,建議修改兩部訴訟法的分則部分,明確檢察機關監督范圍貫穿民行訴訟活動的全過程。明確規定對涉及檢察機關和審判機關兩家職能的司法解釋必須聯合發文,單方做出的部門性規定不具有法律效力。這樣就避免了由審判機關為自己設計被監督范圍,避免存在法律監督上的漏洞。

(編輯/李舶)