從官員“變臉復(fù)出”看我國的行政問責(zé)制

王四炯

[摘要]當(dāng)下，國內(nèi)部分問責(zé)官員的“變臉”復(fù)出已是不爭的事實。對此，必須在首先堅持解放思想的基本前提下辯證地看待這一“異常”現(xiàn)象，同時要堅持實事求是，認真分析和探究其背后的原因。同時，更要勇于與時俱進，立足從健全行政問責(zé)的體制機制、完善相關(guān)法律法規(guī)制度和程序等方面尋找新的突破口和著力點，進而加快實現(xiàn)行政問責(zé)制的常態(tài)化、透明化、普及化，為我國的行政管理體制改革作出積極而有益的探索。

[關(guān)鍵詞]變臉復(fù)出；行政問責(zé)制；常態(tài)化；透明化；普及化

[中圖分類號]D035[文獻標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2009)12-0053-03

一、現(xiàn)象追述——官員“變臉”復(fù)出的現(xiàn)實

川劇“變臉”，作為國家二級機密，這一國粹曾深受國內(nèi)民眾喜愛并廣為傳頌。就連香港天王巨星劉德華先生也曾為之?dāng)?shù)次赴川向彭登懷先生拜師學(xué)藝。毋庸置疑，要想真正掌握這一絕技的精髓——隨機應(yīng)“變”但又“不離其宗”，不下一番工夫是很難達到成功的。同樣，在官場上行走，“變臉”的故事也時常發(fā)生，但其結(jié)局往往發(fā)人深思、令人警醒。

最近，國內(nèi)一些曾經(jīng)被問責(zé)的官員競相上演了一場“變臉復(fù)出”的官場游戲——山西省臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，兩年前因黑磚窯事件被撤職，如今他再一次成為了新聞人物。據(jù)大槐樹網(wǎng)——洪洞縣當(dāng)?shù)氐木W(wǎng)站披露，王振俊多次以縣長助理的身份出現(xiàn)在這個網(wǎng)站的新聞報道中，其參與的會議主題也多與環(huán)保、工業(yè)相關(guān)。這是該網(wǎng)站曾于2008年3月11日登載的洪洞縣“藍天行動啟動動員大會”的一則新聞。報道清楚地寫到：“縣長助理王振俊同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各職能部門簽訂了環(huán)境整治目標(biāo)責(zé)任書”，而據(jù)知情人士透露，被撤職后沒幾天，王振俊便以縣長助理的身份開始工作了。無獨有偶，貴州省甕安縣原縣委書記王勤曾因在“甕安事件”中負有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，被撤銷黨政一切職務(wù)，而其現(xiàn)在的身份是黔南州財政局副局長。就在輿論“死揪”因“甕安事件”而被撤職的原甕安縣委書記王勤、因黑磚窯事件被撤職的原洪洞縣副縣長王振俊悄悄復(fù)出問題的時候，其實還有更刺激人的事實沒有披露。據(jù)新華社今年4月9日報道，網(wǎng)友“驚曝”，因三鹿奶粉事件而被問責(zé)，今年3月被中紀(jì)委監(jiān)察部給予行政記過處分的國家質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱，早在去年就已調(diào)任安徽出入境檢驗檢疫局局長、黨組書記。同樣是在今年3月，河北省紀(jì)委、監(jiān)察廳決定給予河北省農(nóng)業(yè)廳原廳長劉大群記過的行政處分，但早在去年11月，劉大群就已調(diào)任邢臺市委副書記，并在今年1月當(dāng)選邢臺市市長。

雖然這種游戲演繹得很有些出乎眾人意料且極具鮮明的個案色彩，但在筆者看來，此情不足為怪。因為在當(dāng)前我國行政問責(zé)制建設(shè)仍很滯后的現(xiàn)實背景下，這一“變臉游戲”倒清晰地折射出當(dāng)前我國行政問責(zé)制度實施的諸多弊端和潛在隱患。馬克思主義唯物辯證法曾告訴我們：世界是辯證的矛盾統(tǒng)一體；矛盾無處不在。出現(xiàn)新情況新問題是很正常的，我們不足為懼，關(guān)鍵是如何積極地面對并切實加以解決。為進一步加快我國法治政府、誠信政府、服務(wù)型政府和責(zé)任政府的建設(shè)步伐。恪守“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政本色，提高現(xiàn)代社會善治層面的執(zhí)政能力，夯實執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，有必要且必須使我國的行政問責(zé)制實現(xiàn)真正意義上的法制化、民主化、常態(tài)化和科學(xué)化。為此，我們必須積極借鑒西方發(fā)達國家政黨，特別是新加坡、日本等國家的相關(guān)執(zhí)政經(jīng)驗，并結(jié)合自身實際進行“二次創(chuàng)新”以期實現(xiàn)新形勢下行政管理體制的改革與創(chuàng)新。

二、解決官員“變臉”復(fù)出問題的對策

以筆者之見，我們應(yīng)從以下幾方面加大對行政問責(zé)制的制度化、規(guī)范化、透明化、普及化、法制化以及民主化建設(shè)力度。具體而言：

第一，使問責(zé)形成一種“違規(guī)即追究”、“失職即問責(zé)”的內(nèi)在驅(qū)動機制，而不是依賴于媒體和輿論的外在驅(qū)動。確實，許多事故發(fā)生后追究相關(guān)官員的責(zé)任。已經(jīng)成為一種慣例。問題的關(guān)鍵在于，這些問責(zé)很多時候并非制度自動驅(qū)動的，而是外在的輿論監(jiān)督驅(qū)動的，是輿論關(guān)注的壓力迫使問責(zé)制度運轉(zhuǎn)起來。這種輿論依賴的表現(xiàn)是：只有某個事件引起強烈的輿論關(guān)注和激起很大的民憤時，在強大的輿論壓力下，相關(guān)部門才啟動問責(zé)制。處理幾個官員給輿論一個交代。如果缺乏輿論關(guān)注或壓力很小，問責(zé)程序很難會正常運轉(zhuǎn)起來。這種“輿論依賴”讓官員對躲避問責(zé)心存僥幸。簡言之，如果某種失職能夠瞞過媒體，也就能躲過問責(zé)。即使不幸成為輿論焦點而被問責(zé)了，當(dāng)某一天淡出輿論視野的時候，也許一樣可以瞞著媒體悄悄地“帶病復(fù)出”。

第二，問責(zé)必須常態(tài)化，并貫穿日常政治生活的始終。要盡早打破“只有發(fā)生了重大事故才會啟動問責(zé)制”的現(xiàn)存慣例。事實上，許多重特大安全事故的發(fā)生正源于日常問責(zé)缺乏下一點點問題的緩慢積累——一次違規(guī)審批不了了之，一次監(jiān)管失職輕松過關(guān)，一次隨意許可沒有追究，久而久之就給大事故埋下了隱患。大事故后再嚴(yán)加問責(zé)，可能只有暫時的震懾，好了傷疤忘了痛，當(dāng)風(fēng)暴慢慢淡出輿論視野后官場會故態(tài)復(fù)萌。

第三，完善問責(zé)制的制度設(shè)計，堵塞其制度漏洞和缺陷。就國內(nèi)現(xiàn)實情況而言，事故或問題嚴(yán)重到何種程度會撤職，追究責(zé)任會追到哪個級別和何種程度，除撤職外還須承擔(dān)何種責(zé)任，以后又如何復(fù)出——這些都還沒有制度化和規(guī)范化，而只有這一切成為穩(wěn)定、必然的制度，才能給官員確定預(yù)期，否則官員都會存在僥幸的心理。

第四，問責(zé)制的透明化、普及化關(guān)鍵要落實到行動和實踐層面，而絕非停留在口頭上。孟學(xué)農(nóng)在就任北京市新任市長時曾說：“新一屆政府一定要做一個敢于負責(zé)任的政府，透明的政府，做一個依法辦事的政府，做一個勤奮、團結(jié)、務(wù)實、廉政的政府。”可三個多月后他正是因為不透明而被問責(zé)。換言之，問責(zé)制的透明化、普及化不能只是坐而論道，貴在強化落實。官員不能被問責(zé)免職之后沒過多久又悄悄的復(fù)出了，這無疑會讓官員覺得被問責(zé)也“無礙大體、無傷大雅”，過了這個風(fēng)口就可以重新復(fù)出了。同時，更不能搞變相的“政策傾斜”——對有些官員問責(zé)對有些官員不問責(zé)。對此，北京大學(xué)王錫鋅教授曾建議，“我們的官員是為民眾服務(wù)的，因此官員有沒有才，官員有沒有德，恐怕在很大程度上，需要由民眾來考慮。所以我們現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用工作條例，特別強調(diào)民主推薦，還有考核的過程中有一個民主考核，所以這里的根本問題，還是要改變我們原來官員任用這種伯樂相馬式的這樣一種方式，應(yīng)該由民眾享有更大的表達權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。我們干部的任用，將來包括現(xiàn)在。強調(diào)一個非常明顯的趨勢，就是必須是法制化。我覺得這里面還是在許多情況下存在潛規(guī)則，因為我們的規(guī)定有一些

缺陷還不夠完善，所以在很多時候就有潛規(guī)則。”所以，行政問責(zé)法制化、制度化和民主化建設(shè)就勢在必行。當(dāng)然，我國《刑法》上也有司法問責(zé)的規(guī)定。我們在一些個案中也使用過，比如說一些違法侵占土地的這種情形，官員肯定是要被問責(zé)，但如果你觸犯了《刑法》，當(dāng)然也會問責(zé)，但這種情況，一般溫柔的問責(zé)和法律責(zé)任的追究，它的銜接不夠完善。這就需要我們今后進一步加大對此方面的制度建設(shè)投入力度。只有問責(zé)制透明化、普及化才能進一步推動問責(zé)制的常態(tài)化。同時，只有問責(zé)成為我國法律中的一個詞匯，成為日常政治中一種必然的制度——就像機器一樣，當(dāng)你觸動了違法違規(guī)的開關(guān)后，問責(zé)立即自動運轉(zhuǎn)起來，你立即會被追究相應(yīng)的責(zé)任——才會形成制度性威懾。期待以這次“變臉復(fù)出”演繹為契機，我國的問責(zé)制能真正實現(xiàn)常態(tài)化、制度化、透明化和普及化。如果不是這樣，問責(zé)制充其量也只能是官員們用來強奸民意、游走官場和盡耍政治“變臉游戲”的一種道具而已。

三、官員“變臉”復(fù)出帶給我們的思考

綜觀近期官員的變臉復(fù)出引發(fā)的諸多爭議，筆者認為，它至少為我們帶來了如下幾個方面的深刻啟示：

首先，引發(fā)了人們對問責(zé)制度本身的質(zhì)疑。北京大學(xué)王錫鋅教授認為，行政問責(zé)制本身在設(shè)計的時候，當(dāng)然應(yīng)該是為了體現(xiàn)我們官員的職業(yè)倫理，那就是官員如果犯錯了，必須要承擔(dān)責(zé)任，所以肯定是為民而問責(zé)。但是，這一制度在設(shè)計和操作的過程中，的確出現(xiàn)了一些走樣，有可能原來是為民問責(zé)的機制，有可能演變成一種可能是保護官員的一種機制，這就可能出現(xiàn)制度變異的危險。與此同時，不容忽視的另一個環(huán)節(jié)或重要方面就是，如果沒有外部的監(jiān)督，自己內(nèi)部又溫柔的話，就很容易產(chǎn)生很多問題，也可以隱藏很多問題。一些人認為，我們現(xiàn)在的這種問責(zé)制看起來是要為民去追責(zé)，要體現(xiàn)出有權(quán)必有責(zé)，但是在操作過程中，一方面因為標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，另一方面，操作過程中彈性又過大，所以導(dǎo)致我們的行政問責(zé)制看起來聲勢很大，但是正在演變成保護官員的措施。

其次，引發(fā)了人們對于問責(zé)官員要不要復(fù)出的爭論。不可否認，自官員“問責(zé)制度”啟動以來，已有諸多官員在突發(fā)事件面前引咎辭職或者被行政問責(zé)。但是問責(zé)風(fēng)暴過后，官員們卻被高高舉起，輕輕放下。被問責(zé)的官員多半又能夠復(fù)出，或許還能不降反升，區(qū)別只是有人低調(diào)些，有人不小心高調(diào)了一些。引起了媒體的再回頭罷了。借用學(xué)者張昌波的話說，如果官員只會做官而不會從事其他職業(yè)，而且官員和其他職業(yè)之間缺乏必要的流動的話，即使一些官員被問責(zé)也難免會使他或她(們)今后不以其他的“行政面孔”示眾——即“即使是失意后被賦個閑職，也要拼命留在其中。從這種角度看，在官員和其他職業(yè)之間，缺少必要的流動性。即便在官場和其他職業(yè)的流動中，也是一種從職場到官場單向的流動。比如前不久央視名嘴王志、張政就由主持人變身官員。即使有人從官員到經(jīng)理，也離不開其背后的行政級別的相通——所以，前不久廣州市取消國企的行政級別才成為新聞。看清了這個問題，我們會發(fā)現(xiàn)，那些被問責(zé)的官員，最終的前途仍然擺脫不了官場的圈子，只不過或明或暗，或要職或閑差而已。如果只是這樣，那么問責(zé)的風(fēng)暴恐怕最終會變成一場蒙蒙細雨。”

目前，國內(nèi)的眾多專家學(xué)者等多傾向于復(fù)出機制的亟待完善。北京大學(xué)王錫鋅教授強調(diào)：“問責(zé)官員復(fù)出，本身應(yīng)該說并不是一個問題，人非圣賢，孰能無過。對于被問責(zé)的官員，給予他一個復(fù)出的機會。這體現(xiàn)了制度的理性。”因為，國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)實和傳統(tǒng)人文關(guān)懷的雙重境域決定了我們國家要積極而穩(wěn)妥地逐步實施問責(zé)官員的健康復(fù)出機制。一方面這是我們黨的“以人為本”科學(xué)發(fā)展理念的本質(zhì)要求，同時也符合問責(zé)官員作為自然人以追求其自身全面發(fā)展的內(nèi)在邏輯。對這些問責(zé)官員我們絕不能再像以前封建社會時期那樣“一棍子打死、永世不得翻身”，而應(yīng)根據(jù)其具體的實際才能做到因才施用，真正實現(xiàn)人盡其才、才盡其用。毛澤東同志早就教導(dǎo)我們要始終遵循“團結(jié)——批評——團結(jié)”的教育方針，堅持“懲前毖后、治病救人”的用人原則。這對于我們當(dāng)下的官員復(fù)出機制建設(shè)也是一個很好的警示和啟迪。

第三，引發(fā)了人們對“復(fù)出”制度的期待。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條明確規(guī)定：引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

復(fù)出，那又必須具有什么樣的具體條件和相關(guān)要求，其必要的法律、民主和制度程序又有哪些等等，這些都是當(dāng)前值得社會各界深入探討和研究的重要課題。

以筆者之見，國內(nèi)官員復(fù)出機制并不健全，其相關(guān)規(guī)定也十分模糊、籠統(tǒng)，缺少操作性和程序性，彈性和隨意性很大。所以，官員復(fù)出機制的完善同樣亟待加強，因為只有通過制度化程序賦予權(quán)力的復(fù)出官員，才會讓公眾心服口服，而官員在重新履職中，也才會更有底氣。同時，“我們現(xiàn)在需要問的問題是官員的復(fù)出需要有哪些條件，需要有哪些正當(dāng)?shù)睦碛桑枰心男┕_的、民主的程序，如果無理、無據(jù)、無程序，那官員的復(fù)出就很難讓人心服口服，這種復(fù)出就有點像“躲貓貓”，如果無理、無據(jù)、無程序，那么問貢制度本身可能就需要被問責(zé)。”

對此，王錫鋅教授認為，“這里面實際上是可以延伸出官員在被問責(zé)以后，復(fù)出的一個重要的條件，那就是必須要有實績，而且還必須是突出的。另外，符合了這一實績以后，還要按照有關(guān)規(guī)定，請注意，這里有關(guān)規(guī)定其實是我們領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用的工作條例，那就是民主推薦、組織考察、討論決定、任職的公示，這四個可能是最主要的程序。我們在進一步的實行中，其實就是如何把這些基本的條件和程序具體化。”同樣，筆者堅信只有從完善相關(guān)法律制度、健全相關(guān)民主和制度程序人手，國內(nèi)問責(zé)官員的復(fù)出機制建設(shè)才能真正走向正規(guī)、才能真正實現(xiàn)行政管理體制改革的宏偉目標(biāo)。