創新科學的政府績效評估機制

黃正元

[摘要]不同的政府績效評估機制，關聯不同的發展模式和發展結果。重經濟績效輕社會績效的發展模式，與以往的政府績效評估實踐中存在主客體模糊甚至錯位、評估主體過分單一、評估的規范化程度不高、公眾參與程度低、評估內容不全面、評估指標體系權重設置不合理等評估機制密切相關。落實科學發展觀，必須創新政府績效評估理念、評估標準、建立評估主體“多元化”的評估機制、提高公民參與評估的能力和參與程度、制定政府績效評估的法律法規、以程序規則為支撐、引進和完善聽證原則等。科學的政府績效評估機制是促使理論與實踐相結合的重要的實踐維度。

[關鍵詞]科學發展觀；政府績效評估；評估主體多元化；評估維度

[中圖分類號]D630.9[文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426(2009)12-0055-03

科學的政府績效評估機制，有助于促進政策的貫徹落實。在貫徹、落實科學發展觀的大背景下，創新科學的評估機制，顯得尤為重要。政府績效價值體系主要包括經濟績效、政治績效和社會績效。其中，經濟績效在整個體系中發揮基礎作用。沒有經濟績效，政治績效和社會績效就會缺乏物質支撐。政治績效是整個政府績效體系的中樞和核心。經濟績效和社會績效需要政治績效作為法律和制度的保證和保障。而社會績效是政府績效體系中的價值目標，沒有社會績效，政治績效也就失去了存在的價值。

一、我國政府績效評估現狀

(一)我國的政府績效評估及對于政府績效評估的研究起步較晚，政府績效評估理論和實踐尚處于探索階段

我國政府對績效的普遍關注始于20世紀90年代中后期，它是改革開放以來政府領導在主動學習借鑒國外先進管理經驗的基礎上發展起來的。當前政府績效評估的形式多種多樣，既有普適性的政府機關績效評估，包括目標責任制、社會服務承諾制、效能監察、效能建設、行風評議等，也有具體行業的績效評估，如教育部門為各級各類學校設立的績效評估體系，以及專項績效評估，如山西運城的“辦公室機關工作效率標準”等。然而，從整體看來，各地政府的績效評估活動基本處于探索階段。

(二)我國政府績效評估機制不健全

1我國政府績效評估中明顯存在評估主客體模糊甚至錯位的現象。我國的政府績效評估主要還是以政府內部評估為主要形式的官方評估，作為政府績效評估的官方既是評估的主體，也是評估的客體，既當裁判又當運動員，缺乏社會公眾對政府的評估；并且，在評估主體多為官方的評估實踐中，多是上級行政機關對下級的評估，缺乏下級政府機關(或部門)的對上級的評估，缺乏媒體監督，從而導致了政府績效評估的激勵機制先天發育不全。不難想象，缺乏健全機制的政府績效評估在評估實踐中不可能做到公開、透明。而現行的官方自我績效評估，不能有效促動官方積極改善管理上的漏洞，反而誘使下級消極應付來自上級的評估，使評估流于形式，浪費了公共資源。目前的評估實踐中采取的諸如大檢查、專項檢查、大評比等方式，往往演變成政府對社會強烈反應的一種被動應付。

2評估主體過分單一。現行的政府績效評估，實際是主要上級行政機關對下級的評估，是政府內部的自身評估，以及社會公眾、中介組織和專業機構對政府的評估，評估主體非常單一。這種狀況，不可能從體制上確保評估的嚴肅性和公正性，因而在實際上很難促動政府陽光行政、依法行政，而且容易促使民眾形成不信任政府的慣性思維。

3公眾參與評估不夠。時至今日，公眾自身的素質不高，公民的民主意識不強，參政、議政的意識淡薄，公民對政府績效評估的認識模糊，參與意識淡薄，參與欲望不強。總之，公眾參與評估的能力不高。

4政府績效評估的規范化程度不高。目前，我國政府績效評估存在嚴重的評估規范化程度不足的問題。即政府績效評估仍然處于自發、半自發狀態，缺乏相應的制度規范和法律保障。其一，表現為政府績效評估缺乏科學、統一的制度化標準。績效評估分散在單位或個人目標責任制、社會服務承諾制等多種管理機制中，而且其評估內容和側重點差別很大，評估方法不一致，評估程序存在很大的隨意性，因此無法保證評估過程的程序正義和評估結果的客觀、公正。在這些問題當中，缺乏制度化的評估標準，是政府績效評估的主要障礙。其二，表現為政府績效評估的規則或政策的不穩定性。政府績效評估常常是一個短期行為，缺乏對政府績效的持續性測定，這就導致了運動式的行政管理，即管理者往往采取“嚴打”之類的階段性突擊方式解決問題而沒有把工作重點放在政府績效的持續改進上。我國的政府官員腐敗問題與我國政府績效評估政策的不穩定性不無關系。政府績效評估政策的不穩定性給官員腐敗行為以可乘之機。官員中的“58”、“59”現象(指官員接近離退休大撈一把，晚節不保現象)，各種各樣的臨時大檢查、大評比與官員犯案時間的內在關聯，不能不說明一些問題。

5評估內容不全面。至目前，我國政府績效評估還沒有建立科學的評估指標體系。將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府績效評估指標、突出經濟績效而邊緣化社會績效的評估行為比比皆是。實踐已經充分證明，GDP的增長不等于公眾福利的增加。將GDP當成衡量政府績效的指標是非常有害于社會民眾利益的。許多地方的GDP的高速增長是用生態赤字換取的，加上在統計GDP時，治理環境衛生的費用也被當成了GDP的一部分，如果扣除這兩部分，純GDP就會大打折扣。GDP能夠反映量的增長而不能反映質的變化；它能反映經濟增長速度而不能如實地反映人們生活水平的提高程度，更不能反映它在國民中的分配情況。按照現在GDP的統計方法，良好的自然條件，人的勞動壽命的透支和對自然界的掠奪式開發等，都可以使GDP增長，甚至一場大洪災，也可以引起GDP的增長。照這么推演，地震、瘟疫、洪水都會大大促進GDP的增長。非常明顯，把GDP的增長作為衡量經濟社會發展的主要尺度，重經濟績效輕社會績效的評估，是很不科學的。

6評估指標體系權重設置有待更合理。政府績效評估的考核以數量化的經濟指標為主。在對政府績效評估中將生產總值、財政收入、稅收等方面的增幅設置過高的權值。而對于民眾的實際收入、就業比例、住房面積等方面的增幅，設置的權值偏低，甚至被忽略。而且，在這種只側重經濟指標增長的評估指標體系引導下，政府官員為了換取高增長的“政績”，“積極”干預經濟活動，親自“登臺唱戲”、大躍進式地出資辦廠，以求用大投資甚至以編造假數字等方式來達到出政績的目的。

7強調內部自我評估，而沒有外部的監督與評估，容易滋生系統腐敗。近年發生的腐敗案件，主管領導成為大貪，主要是由于內部評估機制天生的缺

陷所導致的。正如主刀醫生忌諱向自己動刀、身兼裁判和運動員的雙重角色者無法公正裁判一樣。

二、政府績效評估的創新

(一)創新評估觀念、理順評估主客體關系

創新評估理念必須基于正確的權力觀。政府的權力是人民賦予的。政府績效的評估要圍繞最廣大人民的根本利益這個核心來進行，必須是以最廣大人民的根本利益為準繩。因此，必須明確，政府績效評估主體客體及其關系中，廣大群眾是評估的主體，政府部門的工作是評估的客體，只有理順評估主客體關系，才能真正做到以民為本，還權于民。

(二)新評估標準及評估指標體系權重

1政府績效的評估，首先要科學界定評估標準問題。政府績效取決于它是否能夠在一定的公眾付出成本前提下提供令人滿意的乃至是最高程度的公共服務；或者是否能在提供恒定服務的前提下盡量減少乃至最小化公眾的付出成本。評估政府績效應該從以下兩方面人手。①是否提供了較為優秀的服務質量。②在服務質量不變的前提下，是否降低了公眾為獲得服務所付出的物理成本和心理成本。公眾繳納的稅收是一定的，因此大多數公眾對政府的服務質量就有一個基準要求。用公眾價值來解釋，公眾付出成本一定的前提下，公眾所得必須大于或等于公眾付出成本。我們必須大力強化政府的公共服務功能，切實做到公眾滿意，并且盡可能地使公眾得到最好的服務質量，力爭達到理想的公眾價值大小。另外，還要考慮公眾獲得政府服務的成本，包括物理成本和心理成本。物理成本包括公眾等待服務的時間、政府運作效率以及政務手續等。心理成本是指民眾辦事過程中對政府機構及公務人員形象的期望。民眾辦事門難進、事難辦、臉難看的政府形象，顯然增加了民眾辦事的心理成本。

2科學、合理設定政府績效評估指標體系權重。政府績效評估的考核不僅要考慮經濟指標，包括國內生產總值、財政收入、稅收能夠按要求保持一定的增長，還要考慮人民的實際收入、就業比例、住房條件、人身安全、心里安全感是否有切實的增加，社會秩序是否明顯好轉，自然生態環境是否保持良好等因素。

3突出社會績效。社會績效是政府績效體系中的價值目標。沒有社會績效，政治績效也就失去了存在的價值。社會績效中包括規范勞資關系，社會組織和社區的發育，公民的形成，包含道德建設在內的社會最基礎的制度建設問題等，社會績效用兩個字概括就是“和諧”。

(三)政府績效評估機制的創新

1制定政府績效評估的法律法規。通過立法途徑使政府績效評估法制化、規范化和經常化是當前國際上績效評估活動的趨勢之一。美國的《政府績效與成果法》、《以績效為基礎的組織典范法》、荷蘭的《市政管理法》等，都是以法律的形式要求政府部門進行績效評估。對于我國，政府績效評估方面的法律法規尚未建立。還有待于借鑒發達國家的經驗和做法，加快政府績效評估方面的立法工作，盡快賦予其明確的法律依據，使績效評估從一種活動上升為一種科學的機制。為此，我們可以考慮在修改政府組織法時將“政府績效評估”內容納入其中，為地方政府績效評估提供指導性方針。譬如可以制定《政府績效評估實施細則》，強化廣大群眾在政府績效評估中的主體地位，維護群眾在評估中的權威，確保評估機構享有調查、評估有關政府部門活動的權力，不受任何公共組織或個人的干擾等。

2建立評估主體“多元化”的評估機制。對政府部門的績效評估，有必要使政府評估機關和民間評估結構共同參與，建立多重評估機制。發達國家的做法是成立相對獨立的民間機構，由民間機構依據一套科學的評估標準和嚴格的評估程序，對地方政府績效進行評估，已經收到良好的評估效果。近幾年來，我國也有對地方政府績效進行評估的民間機構，譬如。中國政府創新研究中心就是國內首家對政府改革和創新進行獨立評估的學術機構。蘭州大學中國地方政府績效評價中心和零點調查公司等中介機構參與了評估活動。但是。目前在我國由獨立的評估機構評估地方政府績效的形式尚未形成規模。而且。我國從事評估的中介組織有的是企業性質的，有的則以事業單位的性質出現。有的甚至是掛靠在政府機關名下。這樣一來，其行為的獨立性、數據的公正性、客觀性和可靠性難免不受到影響。因此，當前有必要積極地培育和發展社會評估中介組織，明確評估中介組織的職能和職責，切斷評估中介組織與政府部門之間的利益鏈條，保證評估中介組織在評估活動中的獨立性。

3引進社會公眾的評估，提高公民參與評估的能力和參與程度，將評估主體資格歸還于民眾。政府績效如何，不能只由政府部門自己來評價，也不能只由其上級管理部門來評價。公眾評價是政府的一面鏡子，俗話說“金獎銀獎，不如群眾的夸獎；金杯銀杯，不如群眾的口碑。”所以，地方政府應當敞開大門讓群眾評議，這可以形成人民監督和上級監督相結合的績效推動機制，從而建立起讓群眾高興和滿意的服務型政府。這種考核和評價方式通過運用社會調查、民意測驗等方法，定期征求社會公眾對政府工作的滿意程度，最終以此作為對政府績效評價的依據。目前，我國各地進行的“萬人評議政府”活動已經成為公民評價地方政府績效的一種創新形式。但是。這種活動還是比較粗放的。例如，出于統一開展評議活動的需要，主要按社會階層來抽取評價主體，而對不同部門面向不同“顧客”群體這一事實關注不夠，很多評議主體對所要評議的機關在并不了解的情況下進行評價，因而無法避免其局限性、片面性。因此，在機制框架的建立上，必須堅持以下原則：其一，參加評議者要具有充分的代表性。評議者不能限于某幾個層面，進行評議時不能僅限于某幾個角度，以確保對被評議對象的公平。其二，政府應進一步實行政務公開，通過必要的、不間斷的信息披露，使群眾更多地了解政府。其三，組織“萬人評議”活動，而且要確保“萬人評議”活動的相對獨立性，以保證評議結果的信度與效度。

4發展公民文化，提高公民素質，改善績效評估的民眾基礎。針對現實的情況：中國民眾的政治參與意識相對淡薄，民眾參與的渠道也不是很通暢。“即使在當今相對寬容的社會環境條件下，而對腐敗、分配不公、下崗失業等社會問題，人們普遍存在不滿情緒。通常也只能以社會牢騷的形式將其宣泄出來這不僅是民意不能通暢的結果，也是民眾不善使用既有的制度途徑的表現。”民眾基礎的缺失在強化了評估中個人意志主宰的特點的同時，也賦予績效評估更為明顯的“運動式”特征。結果，只有“當某一方面問題成堆，社會反映強烈時，才采取諸如大檢查、大評比等方式謀求改進，因而(績效評估)總是陷于被動”

可見，包括公民素質和公民文化在內的薄弱的民眾基礎是中國政府績效評估進一步發展的重大阻礙。它不但不利于績效評估的健康推進，也不利于這一實踐的持續發展。因此，發展公民文化，提高公民素質，改善績效評估的民眾基礎，非常重要。

5以程序規則為支撐，引進和完善聽證原則。從整體、理論、價值層面而言，公共利益與私人利益有契合之處。但就具體社會生活而言，公共利益與私人利益之間又存在著沖突和矛盾。現代國家通常的做法是，賦予公共利益在法律上的優先地位以解決這個問題。然而問題在于，公共利益是個相當模糊的范疇，它的內容和受益對象都是不確定的，厘清公共利益私人利益的邊界非常困難。公私利益可能會被“人為”地錯位，真正的公共利益被漠視，個人利益或小團體利益可能借著公共利益的名義占有公共利益。為此，在公私利益“混同”風險不可完全規避的情況下尋求公私利益平衡，訴諸于過程中的程序規則以追求一種形式公平，顯得尤為重要。所以，聽證原則，既是程序正義本身，也是政府依法行政、主動尋求監督的工作指針。

任何理論，不管它如何科學、系統、邏輯嚴密，若不與實踐相結合，它只是文字玩家的工具。理論是否正確，科學理論是否能夠轉化為生產力，能夠轉化為多大的生產力，關鍵在于實踐，在于將理論與現實實踐相結合的程度。因此說，科學的政府績效評估機制是促使理論與實踐相結合的重要的實踐維度。