競合:地方政府競爭的理想狀態

毛彩菊

[摘要]我國地方政府之間以“地方保護”為主要特色的競爭，破壞了規范競爭的良好秩序，影響了我國經濟良性發展。要使這種競爭轉向良性，一種有效的措施就是地方政府間的竟合。分工理論為地方政府間的競合提供了理論基礎。而競合的具體實現則需要制度、組織以及其他配套措施的保證。

[關鍵詞]地方政府；競爭；競合；分工理論

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2009)12-0058-03

新中國成立后，我國地方政府作為一級行政單位，本身沒有真正的經濟利益可言，主要任務是代理中央對地方進行行政管理。但隨著我國政治、經濟體制改革的不斷推進與深入，地方政府的角色發生了變化，它們自身的經濟利益開始強化，并不斷地發展壯大，最終確立了獨立利益主體的地位。作為獨立利益主體的地方政府，只要它存在，便會努力地尋求自我利益的最大化。這是不可阻擋的趨勢。而競爭，則是它們在“個體理性”支配下的現實選擇。但這種“個體理性”導致的結果卻往往是“整體的不利益”。比如，各地方政府為了發展本地經濟，盲目上項目、鋪攤子，都企圖建立“自成體系、門類齊全”的封閉式經濟體系，由此導致大量重復建設。同時，地方政府之間對經濟的這種非規范的強力干預也妨礙了地方政府自身的改革完善。因為對欠發達地區的政府來說，自我封閉、自我保護往往是其應對激烈競爭的當然選擇，這樣就形成了一個“經濟落后——缺乏競爭力——地方保護——經濟更加落后”的惡性循環。

那么，我們該如何破解地方政府競爭中的這種困局呢?一種可能的措施便是實現地方政府間的竟合。“競合”(Co—operation)，原本是由美國哈佛大學教授亞當·布蘭頓伯格和耶魯大學教授巴里·內爾布夫所提出的一種研究企業之間既合作又競爭的復雜關系的理論。在本文中，筆者用這一概念來指稱地方政府之間在競爭基礎上的合作關系(或合作基礎上的競爭關系)。這里，首先應區分“競合”與“合作”的關系。一是。“競合”比“合作”更準確。因為在一般人的觀念中，“競爭”與“合作”似乎構成一對反義詞，兩者是一種“有我無你、有你無我”的關系，而實際上，兩者是可以共存的。競爭只有建立在合作的基礎上，才有可能走向“整體利益”；同樣，合作只有建立在競爭的基礎上，才能調動各個個體的積極性。一般說，在地方政府之間的關系中，競爭是基礎，合作是手段，利益才是根本。二是，“競合”比“合作”更能反映我國地方政府之間目前的實際關系。在區域經濟一體化的浪潮下。我國一些地方政府之間已經開始走向合作，但是，它們之間的競爭卻始終沒有而且也不會止息。因為競爭始終是地方政府間關系的常態，而合作只是一種手段。

一、地方政府競合的理論基礎——分工理論

分工理論是經濟學中的重要理論。在經濟學說史上，對分工的系統考察是從亞當。斯密開始的。分工理論在斯密的理論體系中具有十分重要的地位，他的全部經濟分析就是從研究分工開始的。斯密認為：“勞動生產力上最大的增進，以及運用勞動時所表現的更大的熟練、技巧和判斷力，似乎都是分工的結果。”在斯密看來，分工正是國民財富得以不斷增進的最基本的原因。根據這樣的思想，斯密主張國際市場上的自由競爭和自由貿易。在論證自由貿易的優越性時，斯密進一步擴展了他的分工思想。他認為，正如國內各個生產部門內部及其彼此之間存在分工，而這種分工能夠提高勞動生產率一樣，在國際上的不同地域之間也存在著分工。通過自由貿易，這種分工能有效促進各地域勞動生產力的提高和國民財富的增長。斯密認為，每個國家都把勞動和資本用在它最擅長的部門，然后通過自由貿易，就能夠以最少的花費換回更多的東西。因此，國際分工和自由貿易所實現的資源培植效率要遠遠高于閉關自守下的效率。斯密還認為，國際間的地域分工是自然形成的，一個國家最擅長生產什么產品，最適合發展什么部門，不僅取決于歷史條件，而且取決于其地理環境、土壤、氣候等自然條件，因而是不可改變的。

斯密關于國際地域分工和自由貿易的觀點，否定了重商主義認為貿易只能使單方受益的理論，指出在自由貿易中，雙方都可以因分工而節省勞動，從而都能獲得自由貿易。但斯密的分工原則是建立在絕對優勢的基礎上的，即一個國家之所以專門生產并輸出某種商品，一定是由于它生產這種商品的成本絕對地低于其他國家。但是，如果一個國家在各種商品的生產成本上均處于絕對劣勢，其成本均絕對地高于其他國家。那么，它該怎么辦呢?把它排除在自由貿易范圍之外嗎?顯然，斯密的絕對優勢理論存在一個明顯的缺陷，即沒有解決無任何絕對優勢可言的國家如何參與分工。

針對這一問題，古典政治經濟學的集大成者大衛·李嘉圖發展了斯密建立在絕對優勢基礎上的國際分工論，而提出了比較優勢或比較成本的經典學說。李嘉圖以個人為例說明：“如果兩人都能制造鞋和帽，其中一個人在兩種職業上都比另一個人強一些。不過制帽時只強五分之一或百分之二十，而制鞋時則強三分之一或百分之三十三，那么這個較強的人專門制鞋，而那個較差的人專門制帽，豈不是對于雙方都有利么?”就國家而言，李嘉圖指出，與英國相比，葡萄牙在毛呢和葡萄酒這兩種商品的生產上都占有絕對優勢，但在葡萄酒生產上的優勢更大。因而它應當將全部資本都投入到葡萄酒的生產上；而英國雖然在兩種商品的生產上都處于絕對的劣勢，但在毛呢的生產上劣勢較小，故可專門生產毛呢。這樣，通過貿易，對兩國就都是有利的。因此按照李嘉圖的觀點，合理的分工原則是各國應當只生產在自然條件上比較有利的、成本相對較低的商品。并以此去交換由他國生產的商品。李嘉圖的比較優勢理論的重要意義在于，它指出了一個國家或一個區域不論其條件如何，不論在發展階段或發展水平上與其他國家、其他地區相比具有怎樣的差距。都仍然可以找到自己的相對優勢，都可以通過在絕對劣勢中的相對優勢來獲得比較利益。

雖然斯密和李嘉圖的理論是建立在國際貿易與分工的基礎上的，但將其應用于我國地方政府之間的分工與合作同樣具有說服力。我國幅員遼闊，各地的自然資源和地理環境存在很大的差距，因而，各地的優勢是很不一樣的。在地方政府的非合作博弈期，各地之間實行市場分割和原料封鎖，都力圖在自我“行政區”范圍內構建“大而全”的市場體系，導致各地產業結構趨同，低水平重復建設叢生，嚴重影響了我國經濟的發展。因而，各地之間實現分工與合作勢在必行。

二、地方政府競合的條件

1地方政府競合形成的必要條件是競合各方之間的經濟差異性和互補性，而充分條件是競合各方能夠通過有效磋商、協調彼此之間的利益分配并最終

達成有約束力的利益分配協議，約束彼此的經濟行為。

2競合得以實現并保持的基本前提在于，競合能給各成員帶來大于不合作時所能獲得的利益，并且任何破壞合作的行為都會導致其收益下降，也即只有真誠地參與合作，才能獲得更大的收益。

3在地方政府競合博弈中，雖然各方都想通過有效磋商使自己的獲益盡可能的多，表現出在利益分配上的沖突，但至少存在一種使各方均能接受的利益分配方案，它要求區域內各成員均參與競合，并且在競合中獲益較多的成員應給獲益較少的成員以一定量的利益補償。

4一個合理的協作與分配機制可以吸引那些對其他成員有較大的正的外部效應的成員參加競合，地方政府競合的參加者追求各自利益最大化的行為本身會促使這種外部效應的內部化，這不但可以使具有這種正的外部效應的成員。同時也使其他參與者獲得更大的合作收益。

三、促進和維持地方政府競合的對策

(一)競合的制度保障

日本學者青木昌彥在《比較制度分析》一文中分析了合作制度的五個基本特征：一是合作制度是內生的。二是合作制度的互利表現為各參與方整體利益的平衡。三是參與方必須切實體會到合作的互利。四是合作制度當然必須是對參與者具有某種約束的制度。五是合作協議可以具有某種靈活性。

1建立平等互信的政治對話機制。對話機制必須依托平等互信的政治基礎。這是地方政府間競合關系得以建立的首要條件，也是其他相應機制得以建立健全的政治前提。由于我國幅員遼闊，各地的經濟發展水平很不一致，形成了不同的經濟發展區域。各地方的經濟發展亦不同步，因而它們之間的關系可以說是紛繁復雜。比如，長三角各城市政府間的關系就很微妙。江、浙、滬15個核心城市等級分明，但又互不隸屬，形成了一個無直接隸屬關系的等級鏈，即“省級城市(上海)——副省級城市(南京、杭州、寧波)——地級中心城市(蘇州、無錫、紹興等其他城市)”。這一等級鏈既凸現出15個城市法律地位的不平等。也凸現出它們之間政治地位的不平等。而法律地位和政治地位的不平等，加大了平等對話和有效協調的難度。在這種情況下，平等的政治對話機制不可能真正建立起來，從而阻礙一體化進程的順利進展。而法律與政治地位的不平等，其邏輯延伸必然會拓展到互信領域，從而影響到互信的水平。因此，地方政府間競合關系的建立，有賴于平等互信的政治對話機制的盡早建成。

2建立互惠互利的利益調節機制。利益關系是政府間關系中最根本、最實質的關系。利益調節機制必須本著差別原則和互惠性理念。才能提供一種恰當的利益兼容。政府間關系實際上是一種“權力配置和利益分配的關系”，而其內涵“首先應該是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系。前者決定后三者，后三者是前者的表現。四者并列，以利益關系為先，才是政府之間關系的真正內涵”。因此，利益關系成為地方政府間關系的核心問題。當利益調節機制運作良好時，地方政府間關系發展就比較順利；反之，當利益調節機制失靈或激勵乏力時，地方政府間關系發展就比較緩慢，甚至還可能出現一定程度的倒退。

3建立及時高效的問題磋商機制。在地方政府的競合過程中，肯定會出現許多區域性的重大問題。比如統一的基礎設施建設問題、生態環境保護問題、產業結構合理布局問題等等，這就需要各參與政府能夠建立起及時高效的問題磋商機制，以擺脫非合作博弈的困境。比如現階段長江三角洲地區所建立的省(市)長聯席會議和長三角市長峰會就已經帶有問題磋商性質。但由于一些地方政府領導人沒有完全意識到問題的重要性，或者即使是意識到了問題的嚴重性和危害性。但鑒于集體行動的邏輯是否一致還存在著不確定性和“判斷的艱難”因此，在問題磋商機制缺失的情況下，各地方政府比較理性的選擇就是不作為或無作為。一個最具有解釋力的例子就是生態環境問題中的“太湖悲劇”。因此，盡快建成及時有效的問題磋商機制具有緊迫的現實意義。

4建立暢通的信息交互機制。地方政府競合關系的形成和鞏固，需要不同地方在經濟信息上形成互動關系，其中最主要的是政策或決策信息，包括各行政區域在協商的基礎上形成一系列相互支持的政策；各個地區的經濟政策要避開對競合雙方不利的內容；各個地區經濟政策內容及其變化的透明度要提高。為了使區域間的資源配置達到最優狀態，各地方之間經濟政策和相關措施必須盡可能公開，以最大限度地減少由于相互之間實行信息封鎖而導致的合作風險。另外，還必須建立各地方之間經濟政策及其變化的政策信息交互機制。通過網絡、傳媒和各種信息渠道，定期地、詳盡地將本地方的經濟政策信息發布出來。

5建立合理的利益補償機制。按照博弈論的觀點，作為制度交易博弈的行為主體，各方關注的都是自己一方的現實和未來利益。由于我國目前地方之間的博弈往往是多主體的，而這些主體之間彼此的經濟發展水平又各有差異，這就使得有的地方可能在一定時期的合作中得到的利益十分有限，或者甚至一時還不能獲取什么利益，這勢必會影響相關地方繼續合作的積極性。如果這種弱勢地方的利益得不到保障，它退出合作，再次進行“地方保護”的可能性就極大。因此，在一定的利益分享機制外，還必須建立起對這些弱勢地方的利益補償機制。由于我國是單一制主權國家，因而這種利益的補償應該主要由中央政府來承擔。比如由中央實施對弱勢地方的政策傾斜和財政補貼制度等等。

6建立嚴格的行為約束機制。為了防止地方政府競合中的機會主義行為。保障區域經濟合作關系的健康發展，就需要建立一種區域合作的行為約束機制。這個機制的構成要件應包括區域合作各方在合作關系中應遵守的規則、在違反區域合作條款后應承擔的責任、對違反區域合作規則所造成的經濟和其他方面損失應做的經濟賠償等。

(二)競合的組織保障

1設立中央專門機構。地方政府競合機制的建立離不開中央政府的直接介入。正如邁克爾·泰勒所言：“國家干預經濟最有說服力的理由在于，如果沒有國家，人們就不能卓有成效地相互協調，以實現他們的共同利益，尤其是不能為自己提供某些特定的公共產品。”因此，筆者認為，在我國，中央政府應該設立一個負責區域管理的綜合性權威機構——區域協調管理委員會。該機構應由國家發改委、經貿委、財政部、中國人民銀行等有關部門領導和區域經濟專家組成，其基本職能包括：提出區域經濟發展與區域經濟協調的建議并報請中央與立法機構審批；具體執行經立法程序通過的政策與規劃，與地方政府合作協調不同地區利益主體間關系并約束地方政府行為；統一管理專門的區域基金或約束有關部門的區域資源的

使用方向；具體負責區域劃分工作，組織實施全國性跨區域重大項目等等。同時，還要賦予這一權威機構與其職能相匹配的權力和資源，進而理順其與國家立法機構、國務院以及其他相關職能部門的關系，并使之法律化、制度化。

2地方之間建立區域合作聯席會議。盡管中央政府在促進地方政府合作中發揮著重要的作用，但地方政府畢竟是區域合作的主要參與者，因此，建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區的協調管理機構，是地方政府合作機制能夠真正建立的關鍵所在。借鑒國內外區域合作組織的先進經驗，地方政府合作需要建立起系統的聯席會議機制。區域合作聯席會議體系可以分為五個層次：第一層次為地區行政長官會議，每年至少召開一次；第二層次為部門首長會議，每年至少召開一次；第三層次為常設代表委員會，主要負責處理合作的日常事務；第四層次為各專門委員會和工作組，負責具體領域的工作；第五層次為執行委員會，主要負責具體合作事項的運行狀況調查、監督和執行。在該聯席會議機制中，首先由常設代表委員會制定合作項目計劃，然后由部門首長會議討論并從中挑選后報行政長官會議確定，最后報各地方人大通過以進入實施階段。各專門委員會和工作組主要對由常設委員會提出的專業性問題和具體項目負責評價和可行性分析。執行委員會主要行使監督職責，對不承擔規定義務的成員通過特定方式使其盡快履行。

3鼓勵建立各類半官方及民間的跨地區的民間組織。各級政府應積極推進體制改革，打破阻礙民間組織發展的制度障礙，為民間組織發展創造良好的制度環境，組建跨地區的民間組織。以民間的力量自下而上地推進區域政府合作。筆者認為，以民間力量推動經濟合作，不僅具有成本低、見效快的優勢，而且民間組織自身的思想框框少，沒有地區利益等方面的影響。因此，在現代市場經濟條件下，應當充分重視民間組織在區域合作中的推動作用，民間組織的主要職責是研究區域發展戰略和推進地區協作。具體形式可有不同層次：一是可建立以各類專家為主體的，如“長江三角洲經濟一體化發展咨詢委員會”、“長江三角洲經濟協調聯合會”、“長江三角洲經濟一體化促進會”等組織。這些組織機構不同于一般的研究機構，它應成為地方政府決策的咨詢參謀機構。二是充分發揮行業組織在地方政府合作中的積極作用。這里的關鍵是，行業協會要突破行政區劃障礙，組成跨地區的行業聯盟，共同制定區域行業發展規劃、區域共同市場規劃，推進區域市場秩序建立，探索區域各類市場資源的聯接和整合等。三是可組建跨地區股份制區域性集團公司。跨國公司是打破國家之間關稅和非關稅壁壘的最有效方式；同樣，跨區公司也是打破區域封鎖格局最好的方式。因而，要倡導組建各地相互參股的跨地區的超級巨型企業集團，這既是參與國際競爭的需要，也是打破地區封鎖、優化資源配置、增強綜合競爭力的需要。當然，這種超級企業集團不應是行政的捏合，而要遵循市場規律。可以探索通過跨地區強強聯合組成具有規模和競爭力的龍頭企業，再通過龍頭企業聯合、控股區域內的上下游配套企業，形成由緊密層和松散層組成的巨型企業集團。

與此同時，還要有相應的配套改革措施：一是轉變地方政府職能；二是改革地方政府官員的考核制度；三是加強有利于地區間聯系的基礎設施建設；四是建立完善的中央對地方的轉移支付制度。