行政訴訟與行政復議的受案范圍淺析

范鐵軍

內容提要:行政復議與行政訴訟是現代行政體制下,對行政相對人的兩種最主要的救濟途徑。這兩種救濟程序既并行不悖又相互銜接,相輔相成,缺一不可。然而行政訴訟與行政復議在受案范圍方面存在著很大的差異。本文將重點分析行政訴訟與行政復議在受案范圍方面的區別和聯系。

關鍵詞:行政訴訟 行政復議 受案范圍 區別 聯系

中圖分類號:D925文獻標識碼:A文章編號:1005-5312(2009)20

行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政案件的范圍,即法定的、由法院受理并審判的一定范圍內行政案件的權限。行政訴訟的受案范圍,對不同的訴訟主體有著不同的意義。對于審判主體人民法院而言,行政訴訟的受案范圍意味著人民法院的“審判權限范圍”;對于公民、法人或者其他組織而言,則可稱為“可起訴范圍”;對于行政主體而言,則是“受審查范圍”。人民法院受理《行政訴訟法》和其他法律、法規規定的行政案件,對法律或法規沒有規定屬于受案范圍的行政案件,人民法院不予受理。

受案范圍是行政訴訟中的一個重要問題,但《行政訴訟法》僅在第十一條、第十二條作了比較概括的規定。因此,在審判實踐中,受案范圍方面的問題出現得比較多,而且,行政案件少立案、少起訴的癥結很大程度在于沒有好好把握受案范圍,對其認識不足。2000年3月10日,最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》進一步明確了行政訴訟的受案范圍,具體如下:行政處罰行為、行政強制措施行為、侵犯法定經營自主權行為、不予許可行為、侵犯人身權、財產權的其他具體行政行為、不履行保護人身權、財產權法定職責行為、沒有依法發給撫恤金行為、違法要求履行義務行為。

行政復議的受案范圍有:認為符合法定條件,申請司法行政機關辦理頒發資格證書、執業證、許可證手續,司法行政機關拒絕辦理或者在法定期限內沒有依法辦理;對司法行政機關作出警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停止執業、吊銷執業證等行政處罰決定不服的;認為符合法定條件,申請司法行政機關辦理審批、審核、公告、登記的有關事項,司法行政機關不予上報申辦材料、拒絕辦理或者法定期限內沒有依法辦理的;認為符合法定條件,申請司法行政機關注冊執業證,司法行政機關未出示書面通知說明理由,注冊執業證期滿六個月內不予注冊的;認為符合條件,申請司法行政機關參加資格考試,司法行政機關沒有依法辦理的;認為司法行政機關違法收費或者違法要求履行義務的;對司法行政機關作出的撤銷、變更或者維護公證機構關于公證書的決定不服的;對司法行政機關作出的關于行政賠償、刑事賠償決定不服的;認為司法行政機關作出的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

不過,兩者也有沖突之處,沖突淵于兩種制度的性質和監督不同。行政復議制度是行政機關內部自我糾錯、自我約束機制。一般來講,上級行政機關有權審查下級機關的一切行為,包括具體行政行為和抽象行政行為,而且既可以審查其合法性,也可以審查其合理性。而行政訴訟,由于受行政權和司法權界限的制約,其對行政行為的審查必然限于一定范圍之內,而且要小于行政復議的范圍,從而產生二者在受案范圍上的沖突和差異。

首先,《行政復議法》第6條列舉了11項可申請復議的事項,比本包含了所有侵犯相對人合法權益的具體行政行為,遠超出了行政訴訟的受案范圍。問題在于《行政訴訟法》中沒有明確列舉的而可以申請復議的事項能否提起行政訴訟?

筆者認為主要有三方面:其一是有關行政許可及行政審批、行政登記的相關事項,《行政訴訟法》中僅概括為對沒有依法頒發許可證或執照的可以提起訴訟,我的理解是《行政復議法》把這一點具體化了,應屬于行政訴訟的受案范圍。其二是行政機關作出的確權案件,《行政復議法》作了列舉,這類案件,根據《最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋》的規定,屬于行政訴訟的受案范圍。其三是《行政復議法》列舉的有關侵犯受教育權、獲得社會保障權等申請復議,這在《行政訴訟法》中沒有提到。不過這些案件同樣是由具體行政行為引起的,符合《行政訴訟法》第2條的規定,也是可以提起行政訴訟的。

此外,《行政復議法》第7條對行政復議機關能審查的抽象行政行為作了列舉,而人民法院對這些行為無權受理,這就在行政復議與行政訴訟的受案范圍上失去了銜接。其次,終局裁決行為的增多,使更多的行政行為不受司法審查的監督,削弱了司法監督的力度,縮小了司法監督的范圍。在對行政行為的監督上,行政復議與行政訴訟在受案范圍方面出現了斷層。

最后,關于行政機關對民事糾紛作出的處理行為。《行政復議法》第8條第2款規定:“不服行政機關對民事案件作出的調解或其他處理,依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。”《行政訴訟法》中沒對行政處理作出規定,《若干解釋》第1條第2款第3項規定:“調解行為以及法律規定的仲裁行為”不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。而行政機關又有職責對某些民事糾紛作出處理。

行政機關在處理民事糾紛時主要采取:行政調解、行政仲裁、行政裁決,前兩種很明顯不屬于行政復議和行政訴訟的受案范圍,而行政裁決行為,很顯然是不能再申請復議,可提起訴訟,但訴訟的性質又是不確定的,在行政復議與行政訴訟在受案范圍上又產生了沖突,這些沖突都有待國家立法及司法機關進一步解決和釋明。

總之行政訴訟與行政復議作為兩種現代行政體制下的救濟途徑,兩者在很多方面既有聯系又有區別,兩者相輔相成,缺一不可,只是兩者之間的沖突還有待國家立法進一步解決。