對農地制度改革的意見和建議

我國當前的農地制度不合理，必須進行改革，在基本經濟制度上堅持公有制為主題，公有制形式可以多樣化，產權制度應當落實到農戶，穩定和完善農村基本經營制度，健全嚴格規范的農村土地管理制度，完善農業支持保護制度。

黨的十七屆三中全會重點研究了我國農村改革發展問題，通過《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，其中特別強調農村土地制度與農業經濟的發展問題，本文擬就這方面的問題談些個人的看法。

一、有關農地制度的幾個主要范疇

1.農地的基本經濟制度，即農村土地的歸誰所有的制度。我國的《憲法》規定：中華人民共和國領域內的土地、領空、領海等，都屬于中國所有；但在社會主義初級階段，是實行公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，并具體規定城市土地屬于國家所有，農村的土地屬農民集體所有。

2.農地產權制度。所謂產權，是指人們對財產的占有、使用、支配和經營管理的權利。一般是由所有權決定的，但所有權和占有權可以分離，即所有者不一定是占有者，占有者不一定是所有者。馬克思指出：在資本主義經濟制度下，農村土地的所有者是地主階級，占有者是農業資本家。

3.農村基本經營制度。主要是指農村土地如何經營管理制度。在實行農業合作化時期，農地是由農業合作社經營管理，在公社化時期是由人民公社經營管理，改革開放以來是由農村農民家庭聯產承包責任制度經營管理。

4.農地管理制度在宏觀行政管理方面，實行國家（通過行政組織）進行管理的制度，如興修水利工程、實現農業現代化等，對于農地的具體管理應當主要由農村集體組織和農戶進行，如修梯田、改良土壤、農田灌溉、耕作方式、秋收冬藏等。

二、我國當前農地制度中的問題

1.農地集體所有的基本經濟制度沒有落到實處。在改革開放前30年前雖然落到合作社和人民公社基層單位了，但由于“一大二公”等極左路線的干擾，造成了農業經濟也處于崩潰的邊沿。改革開放以來，則是由于落實的基層單位不明確，現實中是落到農村村級組織，但由于它不是一個經濟組織，也不是一個政府的行政組織，而只是一個村民自治組織，村委會不是一個經濟機構，也不是一個行政權構，不能成為集體所有制和農地產權的代表。

2.由此就產生了一系列問題：首先就是村級組織不是農地所有制和產權的代表，卻行使這方面的權力，村干部利用這個權力來“尋租”，得到很多好處，在村民中作威作福，成為“村霸”和“鄉霸”，農民稱他們為“新地主”、“新保長”、“新財東”。敗壞了我們黨和國家的聲譽，也是我國農村近十幾年來出現新的分化、貪富差別擴大的根本原因和突出表現。

3.由于農地制度存在以上問題，也就造成了國家征用農地中的制度問題，如征地的強制性、地價的超低化、征地收入被鄉村干部侵吞或私分等等，成為鄉村干部腐敗和“尋租”的主要原因之一。

4.國家征用農地的結果，使一些農民喪失了土地，國家又不安排失地農民的工作，從而剝奪了農民的勞動權以至生存權，使這些農民成為“新的無產者”，對我們黨和社會主義制度產生不信任感，增加了社會不和諧的因素。

5.由于農地經營管理體制不明確，農地的產權并未真正放到承包土地的農戶，以至農地如何耕種、如何經營，甚至種什么、如何種，承包農戶自己不能做主，要聽從村委會、鄉政府甚至縣農業局的安排，而出現的問題、造成的損失卻要承包戶自己承擔，這是農戶意見最多最大的問題，也是農業遭受很大挫折的主要原因。

6.改革開放以來，由于農地制度的產權不清，承包農戶對承包土地沒有產權，不能轉包、交易、入股、遺傳，因而農戶對農地的產權也不重視，農地的收益也得不到保證，因而也就忽視農地的基礎設施的建設，以致出現林耕、撂荒、荒漠化等嚴重現象，從而說明了農地產權明晰的重大意義。

三、對我國目前農地制度改革的意見和建議

針對以上問題，特提出以下十條意見和建議：

1.根據我國社會主義初級階段的基本經濟制度，必須堅持以公有制經濟為主體、多種所有制經濟共同發展。農地制度當然也不例外。從上世紀50年代初實行農業合作化開始，就確定了農業合作社的土地屬于農村集體所有，從而建立了公有制的另一種形式，也是我國基本經濟制度的一個重要內容。半個世紀來的實踐證明，這種制度安排是完全正確的。

當前的問題在于：我國農村的經濟實體已轉到各個農戶，集體經濟已名存實亡。因此，既要堅持社會主義公有制為主的基本經濟制度，又要根據我國當前農村經濟發展的現實，就只有將村級經濟真正成為一個實體，來承擔農地集體所有制的主體。但是這種集體所有制，既不同于合作化時期的合作社，更不同于人民公社，因此必須建立新型的合作集體經濟組織，在這種組織還沒有建立以前，農地的終極所有權還是屬于國家為宜，因為按照中華人民共和國《憲法》，全國領地、領空、領海都是屬于國家所有，不許任何人侵犯。

2.農地的產權制度，即農地的占有、使用、經營和收益的權利，應歸屬承包農戶掌握，國家和政府不應越俎代庖，更不允許其他人侵占，國家法律應當堅決保護。為此，各農戶承包的農地經營制度在穩定和完善的基礎上，應當允許其進入市場流轉，農地產權可以轉讓，可以出租，可以入股，可以抵押，可以遺傳。

3.因此，農地的經營管理體制，也必須進行市場化改革。農地的流轉必須遵循國家的土地政策，必須按照價值規律辦事，國家征用農地必須與農戶協商，農地價格補償必須大大提高，被征地的農戶國家應當妥善安排，保證其勞動權利。

4.農地的流轉可分為兩種情況：一種是農地產權轉讓，如國家征用農戶承包的土地進行公共產品的建設，農地的產權當然也就屬于國家，不屬于農戶了。又如農戶如改為從事其他行業，不再以農業為生的農戶，其承包土地的產權，當然也應當轉讓出去，不能再占有該地的產權，也不應當以轉讓產權的名義收取使用者的地租，否則就成了“新地主”，這當然有違農地制度改革的目的，因此農地的流轉必須轉讓農地產權，舍此別無他法。

5.延長農戶對農地承包經營的年限，現在只規定“30年不變”太短了，僅僅是一代人的時間，老年人心里感到不踏實，年輕人感到從事農業無保障，千方百計想“跳出農門”，這如何能實現農業現代化呢？因此，有的同志提出延長到50～70年，我基本同意，我認為至少要三代人的時間，延長到100年為宜。

6.關于國家征用農地的補償問題，現行的制度是地方各級政府說了算，根本不和被征地的農戶商量，而且政府定價太低，僅能補償農地三五年的損失，我認為現在至少要補償30年的承包期的損失才比較合情合理。

7.實行征用農地換新保的政策。國家將農戶承包的土地征用后，農戶就喪失了《憲法》所賦予的勞動權和生存權，農民成了真正的“無產階級”，這是“農村最大的民生問題”（中央黨校曾業松教授語）。因此，國家對此不能不管，必須千方百計，妥善處理，否則影響“和諧社會”的構建，“小康社會”也是空談。有的地方試行“農民放棄土地承包經營權和宅基地使用權，換取社會保障（由國家或者第三方支付）和城市住房”。我認為這是可行的方法之一，但遠不夠，關鍵是如何保障失地農民的勞動權問題。

8.關于農村土地私有問題：這是一個非常敏感的問題，學術界避之唯恐不及，“新左派”們卻抓住“反私有化”這根棍子來打人。其實，現實社會中能離開“私有”嗎？人們的意識形態不說，經濟領域也是如此，我國社會主義初級階段基本經濟制度，不是明確規定“社會主義公有制為主體，多種所有制經濟共同發展”，并強調個體私營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，必須“毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，堅持平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”（十七大文獻）。

9.為了順利地實行農地制度的改革，必須進一步改革我國城鄉二元結構體制，形成城鄉經濟社會一體化新格局，為此就必須改革現行的城鄉戶籍制度、城鄉社會保障制度、基本醫療衛生制度、農村土地管理制度、農業支持保護制度、農村金融制度、農村民主管理制度等。

10.黨的十七屆三中全會強調指出：“推進農村改革發展，關鍵在黨。要把黨的執政能力建設和先進性建設作為主線，以改革創新精神全面推進農村黨的建設，認真開展深入學習實踐科學發展觀活動，增強各級黨組織的創新力、凝聚力、戰斗力，不斷提高黨領導農村工作水平?！睘榇耍姨岢鲑x予農村村級組織以經濟職能，代表農村集體合作經濟，作為農村集體經濟產權的主體，這樣農地產權才能真正落到實處，“三農”問題的解決才有堅強的政治保證，這是推進農村改革發展的關鍵。

作者簡介：何煉成（生于1928年），湖南瀏陽市人，武漢大學畢業，西北大學經濟管理學院名譽院長，教授，博導。主要從事理論經濟學的教學研究。