對小城鎮發展和建設問題的思考

王　彬

摘 要：工業化和城市化是現代社會發展的一般規律。人口向城鎮集中以及產業的非農業化是經濟發展與社會進步的重要標志。隨著我國的城市化進程，城市數量的增加，特別是小城市的增加，將會保持較快的發展趨勢。在此條件下，小城鎮作為城市與農村的重要結合點，直接體現著農村經濟社會的總體水平，也是實現城鄉統籌發展的重點。文章通過對我國城市化特征和小城鎮發展趨勢的分析，探討了小城鎮發展從根本上解決“三農”問題，促進城、鎮、村經濟社會的協調發展。

關鍵詞：小城鎮化 建設思路 “三農”問題

中圖分類號：F252 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）01-054-02

城鎮是人類的主要聚居地，城市是一定區域范圍內的經濟、政治、文化、科技中心。工業化和城市化是現代社會發展的一般規律。人口向城鎮集中以及產業的非農業化是經濟發展與社會進步的重要標志，正如馬克思指出的，“現代化的歷史就是鄉村城市化的歷史”。城鎮化不僅是經濟和社會發展的產物，也是工業化和現代化發展的必然結果。而城鎮化水平則是衡量一個國家或地區經濟社會發展水平的重要標志。

一、中國的城鎮化及其發展趨勢

我國是個低度城鎮化的國家，我國的城鎮化建設起步晚、總體水平低、發展滯后、城鎮人口比重大。上世紀90年代初以來我國城鎮化水平得到了較大的發展，城鎮規模不斷擴大，城鎮化水平顯著提高。當前，中國的城鎮化呈現出一些新的戰略特征：⑴城市與區域一體發展，在全球化與信息化宏觀背景下，區域城鎮體系的網絡關系日漸增強；⑵東部發達地區在城鎮化進程中越來越重視發展大城市的主導功能地位，并期望通過大城市對區域強有力的牽引作用來推進區域城鎮化進程；⑶對于小城鎮的發展態度不再是傳統的全面開花式建設，而是有選擇地發展區域重點中心鎮。

在今后10年或更長一段時間內，我國城市發展趨勢的一大特點在于城市現代化進程將在更大更高的規模上推進。我國城市化進程在1980年后有了很大的發展，以城市數量看，1979年城市只有216個，鎮2800個，到1990年城市增加到467個,鎮12000個,城市化水平由13.65%提高到18.96%；20世紀90年代發展更快，城市化水平提高到28.85%。城市的各項設施水平也相應改進提高。今后，我國城市現代化進程，一方面，在數量上還會增加，特別是小城市的增加，仍然會保持較快發展趨勢；另一方面，在規模上也仍會發展，做好城市集中地區、城市與農村的結合點——即小城鎮的區域城鎮規劃，更加迫切。

二、小城鎮在我國城鎮化進程中的地位和作用

小城鎮作為城市與農村的重要結合點，直接體現著農村經濟社會的總體水平，也是實現城鄉統籌發展的重點，具有長遠的重要意義。

在由大城市——周邊地區小城鎮——農村腹地共同構成的大的經濟區域中，諸多的周邊地區小城鎮已成為都市圈城鄉空間網絡中的直接點：

1.小城鎮是我國農村經濟發展的龍頭，是中國經濟中最有活力的組成部分之一，是轉移農村剩余勞動力的重要途徑。發展小城鎮對于推進社會主義新農村建設，全面建設小康社會具有十分重要的意義。實踐表明，小城鎮具有聚合輻射功能，能夠在一定范圍內將各種生產要素聚集起來，推進一產向二三產業、傳統農業向現代農業的轉變，實現經濟結構的優化升級，改變農業弱質地位,有利于推動鄉鎮企業集約化經營，促進縣域經濟的發展，加速縣域經濟工業化進程。

2.在城市群中，小城鎮已成為連接大中城市的重要載體，大城市周邊地區小城鎮受中心城區郊區化和小城鎮本身城鎮化的雙重推動，已成為城鎮化的戰略重點。一些重點小城鎮已快速成長為發達小城鎮，在長三角、珠三角，星羅棋布的小城鎮把各中心城市連成一片。

此外，城鎮是吸收農村剩余勞動力、提高農民收入的重要載體。小城鎮的發展能夠帶來農村人均占有資源的增加，提高農業勞動生產率，促進務農農民的收入有較快增長。尤為重要的是，發展小城鎮，建立和完善科學技術、文化教育、體育衛生、商業服務等設施，有利于廣大農民思想道德素質和科學文化素質的提高，更好地發揮農民主體作用，從根本上解放和發展農村生產力。

小城鎮建設具有廣泛而豐富的內涵，包括人口的聚集、區域的擴張、生產要素的集中、功能的完善、經濟社會的繁榮以及生產生活方式的轉變，必須堅持統籌規劃、合理布局、因地制宜、各具特色、協調發展。

三、我國小城鎮建設的思路

我國小城鎮建設尚存在一系列問題亟待解決，如規劃滯后；小城鎮規模偏小，城鎮功能不完善，吸引和帶動能力不強；制約小城鎮發展的體制性、制度性因素依然存在；部分小城鎮的生態環境趨于惡化等，小城鎮的規劃建設需要從數量擴張向質量提高和規模成長轉變。因此，選擇正確的道路，以正確的思路進行小城鎮規劃建設尤其重要。

黨的十五屆三中全會指出，“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。“積極穩妥地推進城鎮化”，“發展小城鎮是推進我國城鎮化的重要途徑”，從推進城鎮化戰略的高度明確了小城鎮建設的重要地位和作用，指明了新時期小城鎮建設為解決“三農”問題服務的發展方向和要求。緊緊圍繞“三農”問題，以優化農村產業結構、繁榮農村經濟、增加農民收入、改善農民生產生活條件和推進城鎮化為目標，充分運用市場機制，有重點地加快小城鎮建設，提高小城鎮規劃建設管理總體水平，逐步實現“以城固農、以城促農、以城助農、以城帶農”的小城鎮建設新局面。黨的十七屆三中全會審議通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會戰略全局出發，明確了新形勢下推進農村改革發展的指導思想、目標任務、重大原則和戰略舉措，對“三農”工作做出了重大部署，對建設社會主義新農村、走中國特色農業現代化道路、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局提出了明確要求。

四、小城鎮建設與“三農”問題

農業、農村和農民問題，始終是我國革命、建設和改革的根本問題。當前我國“三農”問題的核心是就業問題。要從根本上解決“三農”問題就必須統籌城鄉經濟社會發展，而在發展中壯大縣域經濟，加快城鎮化進程，又是統籌城鄉經濟社會發展的重要載體。

1.我國“三農”問題現狀。“三農”問題一直是困擾我國建設、改革、發展和穩定的熱點問題。當前，三農問題主要困局的表現在人口壓力與經濟、社會發展的不協調、社會資源壓力與內在發展動力的不足兩個方面。

20世紀90年代中期以來，我國農業和農村經濟發展進入新的階段，制約我國農業發展的主要矛盾已經發生重大的變化，即從以往的資源約束為主轉變為需求約束為主。與此相聯系，困擾我國農業發展的主要問題，已不再是農產品能不能生產出來，而是生產出來的農產品能不能賣掉，以及能不能賣個好價錢。否則，就會導致農業增產農民不增收，甚至歉收。一段時間以來，由于我國農業就業結構的調整嚴重滯后于產業結構的調整，致使我國農業領域沉淀了過多的勞動力，這是我國農民依靠農業增收困難的深層原因。其次，我國“三農”問題直接表現出來的是農民收入問題，即農民收入增幅明顯趨緩，而其根本原因是農民就業很不充分，農業勞動生產率很低（與發達國家相差幾十倍），以及與此相聯系的剩余農業勞動力轉移受阻。

2.小城鎮的發展必須立足于“三農”問題。這是立足于我國國情和農村實際做出的一個重大決策。我國人口的大多數在農村，農村發展滯后和農民增收困難的實際情況，已表明全面建設小康社會的重點和難點在農村。黨的十六大報告指出，要從根本上解決我國的“三農”問題，唯有“統籌城鄉經濟社會發展”。這是根據我國經濟和社會發展的階段性特點提出來的一個重大思路。這個思路跳出了傳統的就農業論農業、就農村論農村的局限，站在國民經濟和社會發展全局的高度考慮農村問題，這一決策，完全適合我國的基本國情。

小城鎮是城鄉的聯結點，所以小城鎮的建設必須立足于“三農”問題，以“農村工業化、農業現代化、農村城鎮化、城鄉一體化”作為基本發展目標。

五、發展小城鎮解決“三農”問題的對策

1.要立足長遠，制定建設與發展小城鎮的科學規劃。制定規劃要遵循“統一規劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護耕地，優化環境，綜合開發，配套建設”指導原則。規劃要把現實需要與長遠發展、現實需要與實際可能結合起來，統籌兼顧，通盤安排通訊、交通、水、電、環保等“硬件”設施的配套建設，統籌規劃科技、文化、教育、體育、醫療衛生等“軟件”的配套。

2.推進城鎮化快速、健康、有序發展需要有相關體制改革和一系列政策支撐。(1)改革有礙實行城鄉一體化和貫徹國民待遇的戶籍管理制度。我國戶籍管理制度是計劃經濟時代的產物，幾十年間起過積極作用，但進入新的歷史時期，它沒有與時俱進，放開小城鎮戶籍管理。（2）當前，土地資源緊缺，土地是不可移動、不可創造、不可再生的自然資源，耕地就更加寶貴。在有利于小城鎮用地、保護耕地和生態環境的條件下，依照統一規劃、統一征地、統一開發、統一出讓和統一管理的原則，制定寬松靈活的小城鎮建設用地政策。（3）改變既往政府財政投入的單一體制，實行多元化投融資政策，解決城鎮土地開發與經營中的資金瓶頸與障礙。完善資本投入政策，拓寬小城鎮建設與發展的籌融資渠道。（4）制定產業集聚政策。建立和諧科學和持續發展的集約型社會，必須在城鎮、村鎮的規劃和發展過程中，制定完善的產業集聚政策并切實可行地確保實施，使我國的農村資源得到充分的合理利用。（5）系統總結新中國成立以來、改革開放以來中國經濟及其城市建設和發展的歷程，科學合理地制定和完善未來城鎮建設和發展的短期和中長期規劃。經過30年改革發展，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，我國農村正在發生重大而深刻的變化、經歷廣泛而深刻的變革，既蘊涵難得的機遇，又帶來嚴峻的挑戰，給我國規劃事業和從業者提供了新的思路。

總之，小城鎮是我國農村經濟發展的龍頭，是中國經濟中最有活力的組成部分之一，是轉移農村剩余勞動力的重要途徑。發展小城鎮對于全面建設小康社會具有重要意義。小城鎮建設要促進城鄉統籌，立足于服務和帶動“三農”，小城鎮政府在分配公共資源時，要兼顧城鄉，避免發展過程中重城輕鄉傾向，要將小城鎮發展與農村和農民發展緊密結合在一起，以合理規劃和建設實現城、鎮、村經濟社會的協調發展。

參考文獻：

1.湯銘潭,宋勁松,劉仁根,李永潔.小城鎮發展與規劃概論.北京：中國建筑工業出版社

2.汪德華.中國城市規劃思想史綱.東南大學出版社,2005

3.中華人民共和國農業部.中國農業發展報告.北京：中國農業出版社,2004

（作者單位：合肥水泥研究設計院工程造價咨詢公司 安徽合肥 230001）

（責編：國政）