基于城鄉統籌的新農村建設路徑探討

趙強社　陳遇春

摘 要： 本文以咸陽為例，闡述了在推進新農村建設進程中實施統籌城鄉戰略的重要性和緊迫性，提出了在現階段新農村建設應從規劃、產業、就業、基礎設施、社會事業、農村三個文明等六個方面的路徑抓起，并要抓住樹立城鄉一體化理念、堅持因地制宜原則、創新體制機制三個關鍵。

關鍵詞：統籌城鄉；新農村建設；路徑；對策；陜西咸陽

中圖分類號：F303 文獻標識碼：A 文章編號：1009－9107（2009）01－0015－04

黨的十七屆三中全會明確了推進農村改革發展的指導思想是：把建設社會主義新農村作為戰略任務，把走中國特色農業現代化道路作為基本方向，把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求。如何按照城鄉統籌的要求加快推進新農村建設，本文結合陜西咸陽實際作一初淺探討。

一、在推進新農村建設中實施統籌城鄉戰略的必要性

1.實施統籌城鄉發展戰略是建設全面小康咸陽的內在要求。咸陽目前的小康還是低水平、不全面、發展很不平衡的小康。其低水平主要是農村小康的低水平；不全面主要是農村經濟社會發展的不全面；不平衡主要是城鄉之間發展的不平衡。咸陽有391萬農村人口，占全市總人口的79%，仍有51萬農民處于貧困狀態。沒有農民的小康，就不可能實現全面的小康。可見，全面建設小康社會重點和難點在農村。只有實施統籌城鄉發展戰略，加大城市帶動農村、工業反哺農業的力度，加快推進城鄉一體化，全面建設小康社會的宏偉目標才能實現。

2.實施統籌城鄉發展戰略是改變城鄉二元結構，實現城鄉一體化的必要過程。長期以來，我國在城鄉戰略和發展模式上實行的是城鄉二元結構，二元經濟結構是制約社會主義新農村建設的根本性障礙。但是，城鄉差距的縮小對于咸陽這樣一個城鄉差距較大的西部地區來說不可能急于求成。因此，就需要有一個逐漸改變城鄉二元結構、逐步縮小城鄉差距的過程。在這個過程中，建設社會主義新農村就提上了議事日程，成為首選之策，正是從這個意義上，我們可以清楚地看到，建設社會主義新農村，實質上就體現了城鄉之間的統籌發展和共同進步。建設社會主義新農村，是我們在目前城鄉二元結構不能迅速改變的前提下，立足于農村，找到農村社會科學發展、和諧發展道路的現實途徑。

3.實施統籌城鄉發展戰略是增加農民收人、促進富民強市的根本舉措。當前咸陽農村發展面臨的最大問題仍然是農民增收困難。從1997年開始，農民收人增長進入一個低谷期，1997-2002年農民人均純收入年平均增長3.97%，從2004年起中央連續下發了五個一號文件，農民收入才出現恢復性增長。如果農民的收入總是處于低水平狀態，不僅影響農民生活水平的提高和生活質量的改善，而且影響整個地區經濟的健康發展。只有統籌城鄉發展，提高農民消費能力，拓展農村市場，突破消費梗阻，實現良性循環，才能為建設新農村提供長久動力。［1］

二、咸陽城鄉統籌發展現狀及原因分析

1.城鄉居民收入相差甚遠。長期以來，由于優質生產要素、稀缺生產要素總是向能夠產生更高效益的地方（即城市）集聚，農村支援城市的格局一直沒有改變，拉大了城鄉居民的差距。從咸陽來看，城鄉居民收入差距表現為：一是農村居民收入水平低于城市。從1990-2005年的15年間，咸陽農民人均純收入年均增加120.55元，城鎮居民可支配收入年均增加509.6元，相差近4倍。二是城鄉差距急劇擴大。由于農村居民收入本來就低，加上增長速度的不斷減緩，使城鄉差距急劇擴大。1990年咸陽農民人均純收入與城鎮居民可支配收入差距為676元，城鄉比為2.47∶1，1995年擴大到1 664元，城鄉比為2.67∶1；2000年擴大到4 187元，城鄉比為3.58∶1；2005年擴大到6 512元，城鄉比為3.87∶1。

2.城鄉生活質量優劣明顯。多年來咸陽城鄉面貌發生了很大的變化，城市文明不斷向農村傳播，農村的現代化水平不斷提升，但總體來講，城鄉之間的生活質量仍存在很大差距。咸陽市農村居民每百戶耐用消費品擁有量：彩電為76臺、洗衣機61臺、移動電話11部、電冰箱7臺、空調機9臺、家用電腦3臺、照相機8架。而城鎮居民每百戶耐用消費品擁有量彩電已達126臺、洗衣機111臺、移動電話112部、電冰箱86臺、空調機89臺、家用電腦34臺、照相機41架。農村耐用消費品市場龐大的消費需求有待開發。咸陽市2005年城鎮居民恩格爾系數為31.2％，已進入富裕階段；而農村居民恩格爾系數是41.7%，僅處于小康階段。

3.農村市場發展嚴重滯后。主要表現在：一是農村市場發育不良。較長時期以來，零售市場發展經歷了從城市到縣城、再到縣以下農村梯度減緩的格局，農村市場發展速度落后于城市發展水平。從咸陽來看，2007年全市縣以下農村市場實現社會消費品零售總額46.8億元，比1990年增加42.92億元，年均增加2.52億元，而同期城市社會消費品零售額2007年比1990年增加73.91億元，年均增加4.35億元，是農村的2倍。二是農村市場份額縮小。縣以下農村零售額占全市社會消費品零售額的比重由1980年的44.17%一直下降到2006年26.5%。當前，咸陽79%的農村人口與26.5%的縣以下農村市場份額極不相符。

4.城鄉享受社會保障待遇截然不同。目前，城市居民普遍建立了養老保險、醫療保險、失業保險等社會保障體系，而農村在這方面除近兩年推行的新型農村合作醫療外幾乎是空白。特別是近年來，隨著工業化、城市化進程的加快，土地需求量明顯增加，一些農村土地被大量征用，“失地農民”的社會保障問題日益突出。城鄉基礎教育發展不平衡，優質教育資源向城市集聚，廣大農村學生享受教育資源不足，農民整體素質普遍較低；農民勞動職業技能較差，難以適應知識經濟時代發展的要求；農民科學文化水平普遍較低，衛生意識、環保意識、法紀意識、文明意識等較為淡薄。

造成上述城鄉發展失調的現象，既有歷史的原因，也有體制和其它方面的原因。一是農村生產力水平低。由于承包責任制采取的家庭小規模經營模式，難以形成規模效應，農業勞動生產率低下，農產品單位產品成本高。二是農民的組織化程度低。大部分農戶處于松散狀態，農業產業化進度慢，市場競爭能力弱，影響了農村生產力發展。三是農村基拙設施投入不足。2005年中央財政用于農村基礎設施等方面的資金約為293億元，不足財政的1%。而同期城市基礎設施建設規模2萬多億元，城鄉公共產品供給差距過大。四是城鄉分割的戶籍制度。在城市與農村之間筑起一道“壁壘”，把城鄉居民分割成兩個在發展機會和社會地位方面極不平等的社會集團，強化了經濟和社會的二元特性是城鄉發展失調體制性原因。［2］

三、基于城鄉統籌的新農村建設路徑

統籌城鄉發展是一項社會系統工程，內容很多，從咸陽市多年來解決“三農”問題的實踐及近幾年對新農村建設的探索來看，現階段應重點抓好規劃、產業、就業、基礎設施、社會事業、農村三個文明等六個方面的統籌。

1.統籌城鄉發展規劃，繪就新農村建設宏偉藍圖。統籌城鄉發展規劃，主要是要解決城鄉發展上的盲目無序問題。城鄉不同的環境條件和經濟結構，決定了規劃的前瞻性和互補性。在規劃設計上要按照發展定向、功能定位、布局定點的要求，將城鄉有機地統一在一個發展空間，作為一個大系統來運籌。此外，統籌城鄉規劃必須充分考慮區域的人口分布、產業布局、基礎設施、發展定位等。要改革創新城鄉規劃管理體制，突破只注重城市規劃和城鎮建設管理的傾向，使城鄉規劃建設與新農村建設規劃相銜接、相配套。將新農村建設的各項任務進行分階段安排，使之有步驟地加以實施，使規劃成為統籌城鄉發展的基礎。規劃要在指導思想上堅持與時俱進，樹立城鄉并重、城鄉一體的新理念，既要立足當前，又要著眼長遠；既要注重剛性約束，又要體現靈活運用；既要注重經濟發展，又要促進社會進步，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。

2.統籌城鄉產業發展，奠定新農村建設經濟基礎。“生產發展”是新農村建設的首要任務，是新農村建設的基石。“生活寬裕”是生產發展的結果和體現，是建設社會主義新農村的主要目的。 只有“生產發展”了，農民才會普遍富裕，“鄉風文明”、“村容整潔”才會有相應的物質基礎。統籌城鄉發展，首先必須統籌城鄉產業發展。統籌城鄉產業發展目的是要強化城鄉三次產業之間的內在聯系，以現代工業理念提升農業產業化水平，以特色農業的發展促進二、三產業的升級，以現代服務業的發展推動三次產業的融合，形成三次產業相互促進、聯動發展的格局。對每個地方來說，特點和優勢不盡相同，統籌的內容和重點也各有差異。作為咸陽來說，要在政府引導下，充分發揮龍頭企業、能人、典型和市場的帶動作用，立足資源興主業，圍繞主業建基地，依托基地強龍頭，瞄準市場活流通。［3］

3.統籌城鄉勞動力就業，配置新農村建設人力資源。就業是民生之本。能否順利實現農村富余勞動力轉移是新農村建設的關鍵環節。我國城鎮每年新增勞動力約1 000萬，需要就業和再就業的人達2 400多萬，而農村約有1.5億富余勞動力需要轉移。就業問題是我們長期面臨的艱巨任務。一要保障城鄉勞動力在就業上機會平等。取消對農民進城就業的各種限制，初步建立起覆蓋城鄉就業服務管理體系。二要努力實現城鄉勞動力就業上的事實平等。實施“農民培訓工程”，切實提高農民參與就業競爭的能力。三要挖掘和拓寬農民就業的渠道。加快城市二三產業發展，特別是積極發展勞動力密集型產業和中小企業，增加就業崗位。此外，調整農業產業結構，挖掘農業內部的就業潛力；發展農產品初期加工和流通服務業，實施“萬村千鄉市場工程”，開拓農村就業空間。通過促進農民就業，不僅要提高農民收入，更要帶動城鄉之間勞動力、人才、技術、資金等充分流動、整合，使農村社會發生深刻變化。

4.統籌城鄉基礎設施，奠定新農村建設持續發展基礎。當前制約農村發展的關鍵環節就是農村基礎設施落后。最能使廣大群眾看到新農村建設實惠的，就是農村基礎設施建設。我們一方面要防止和克服把新農村建設等同于新村建設的傾向，另一方面要注意從看得見、摸得著的現實問題抓起，以農村基礎設施建設作為切入點，力求在較短時間內使農村面貌發生比較明顯的變化。切實抓住國家對農村基礎設施加大投入的機遇，想法設法爭取資金，以路網、水網、電網、信息網、流通網等建設為重點，加快構建城鄉一體化的現代化基礎設施網絡。加快綠色生態市、生態縣和生態村鎮建設，建設以“生態大通道、綠色生態走廊、生態隔離帶”為主題的生態公益林，創建綠色家園。加強農村環境整治，控制農村面源污染，全面治理臟亂差，重點解決臟水亂潑、柴草亂剁、糞土亂堆、畜禽亂跑、垃圾亂扔等問題，為廣大農民群眾營造一個整潔優美、適宜居住的生活環境。

5.統籌城鄉社會事業，締造新農村建設均等平臺。統籌城鄉社會事業，重點在加快發展農村的教育、文化、衛生事業，核心是提高農民素質，培育有文化、懂技術、會經營的新型農民。一要加大新型農民的培育力度。十七屆三中全會《決定》首次提出重點發展農村中等職業教育并逐步實行免費，為培育新型農民提供了政策保障。要依托產業發展對農民進行實用技術培訓，面向市場為農民提供職業技能培訓，完善農民教育培訓機構，拓展教育培訓內容。盡快培育農村文化青年、鄉土人才和能工巧匠隊伍，使之成為新農村建設的有生力量。二要加強鄉村衛生院建設，探索建立以大病統籌為主的合作醫療制，發展多種形式的農民互助合作醫療機制。三要加快建設鄉村文化中心等文體活動陣地建設，完成廣播電視“村村通”工程，積極開展文化下鄉活動，用先進文化占領農村陣地。四要完善農村社會保障體系。加快建立起以養老保險、醫療保險和最低生活保障為主要內容，項目齊全、形式多樣、覆蓋面廣、標準適當的多層次的農村社會保障體系，達到城鄉保障項目基本同有，保障差距逐步縮小，實現人人老有所養、病有所醫、弱有所助、貧有所濟。

6.統籌城鄉三個文明建設，推進新農村建設全面發展。新農村建設的“二十字”目標內容豐富、涵義深刻。其中生產發展、生活寬裕是物質基礎；鄉風文明、村容整潔是精神富足的標志； 民主管理是政治文明的保證和關鍵。 這表明建設新農村是要在物質文明、政治文明、精神文明建設上相互促進，整體推進。一要加強基層民主建設。完善村民行使知情權、參與權、決策權、監督權的自治機制，特別是確保村級政務、財務公開透明，保障農民的民主權利。二要以實施鄉風文明為重點，深入開展“改陋習、樹新風”活動，摒棄愚昧落后的生活方式，倡導文明健康的生活方式，使農民擁有文明、富裕、健康的生活，縮小城鄉居民的生活質量差距。三要繼續加強農民的法制教育和社會綜合治理工作，探索及時疏導化解各類社會矛盾、減少糾紛、依靠群眾維護社會穩定的新途徑，妥善處理好涉及農民群眾切身利益的矛盾，做到小事不出村、大事不出鄉（鎮），營造安居樂業的良好環境。

四、必須注意的幾個問題

1.必須樹立城鄉一體化的新理念。長期形成的城鄉二元經濟結構背景，對人們的思維方式產生了重要影響，重城市、輕農村,重工業、輕農業，重市民、輕農民的狹隘思想不同程度地存在。所以，統籌城鄉發展，必須以科學發展觀為指導，以抓工業的思路抓農業，用抓城市的力度抓農村，將給市民的待遇給農民。尤其是各級黨委和政府要率先帶頭轉變觀念，樹立以人為本的新的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益和文化利益作為經濟發展的根本出發點和落腳點，使城鄉在互動、互融、互補、互促中實現統籌發展。

2.必須堅持實事求是、因地制宜的原則。新農村建設有其自身建設規律和發展規律，但新農村不可能孤立地建立起來。正在演進的工業化進程、城鎮化進程和現代化進程都可能對新農村建設發生重大而深刻的影響。比如，城鄉二元結構、農村投入過低、城市污染向農村轉移等長期得不到有效改觀，新農村建設就難以完成。因此，新農村建設是城鄉統籌進程中的重要組成部分，是一種相互影響、相互促進的關系。認識到這一點，我們就能用聯系的觀點來看待新農村建設。統籌城鄉發展是一個長期的過程，而且發展的不同階段情況也各不相同。加之，由于地理、人文和發展階段的差異，在不同的地區，城鄉統籌面對的基礎和問題不同，這就要求我們必須因地、因時制宜，找準抓住解決本區域城鄉統籌的主要矛盾，科學安排城鄉統籌的政策措施和方法，決不能脫離實際，急躁冒進。

3.必須創新城鄉統籌的體制機制。統籌城鄉發展是一個廣泛而深刻的社會利益關系調整過程，必然要面對一系列復雜的矛盾和問題。要解決好這些問題，就必須在觀念、思路、方法上不斷創新，不斷變革。既要改變傳統發展觀，又要改革現有的體制、制度和管理手段，消除城鄉協調發展的體制和制度障礙。十七屆三中全會提出到2020年農村改革發展的基本目標，首先強調了城鄉經濟社會發展一體化的體制機制要基本建立。當前急需創新以下五大機制：一是創新戶籍管理制度。適應經濟大發展、人口大遷徙、布局大調整的總體趨勢，改革現行戶籍管理制度，暢通人口遷徙的效率途徑，建立起城鄉統一、遷徙自由、以身份證管理為中心的新的戶籍管理制度。［4］二是創新土地流轉制度。在“依法、自愿、有償”基礎上，建立起“資產入股、量化到人、合股經營、按股分紅”等土地流轉新機制。［5］三是創新投入融資體制。完善公共財政向“三農”傾斜投入辦法，做到財政新增教育、衛生、文化等事業經費主要用于農村，基本建設資金增量主要用于農村，政府征用土地出讓收益主要用于農村。組建農村發展等投融資公司，支持發展農民互助銀行，鼓勵金融機構貸款向農村傾斜，引導社會資本投資“三農”。四是創新公共產品供給制度。［6］加大財政投入，建立和完善城鄉統籌的低保、養老保險、醫療等為重點的社會保障機制和教育、衛生、文化、科技、信息為重點的公共服務產品供給新機制。五是創新行政管理體制。按照城鄉統籌要求，調整政府部門職能，改革城鄉各管一段和職能交叉重疊體制，走出一條城鄉統管、精干高效的行政管理路子。按照市場經濟要求，進一步減少鎮街管理事項，規范鎮街管理行為。

參考文獻：

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［2］ 徐安勇.統籌城鄉發展 推進社會主義新農村［J］.臺灣農業探索 ，2006（3）：41-43.

［3］ 丁一.統籌城鄉發展:建設社會主義新農村的根本途徑［J］.農村經濟，2006（5）：57-59.

［4］ 黃伯勇.城鄉統籌發展實現路徑探討［J］.農村經濟，2007（6）：82-83.

［5］ 鄧云峰.城鄉統籌下的新農村建設［J］.湖湘論壇， 2006（6）：18-20.

［6］ 杜威漩.新農村建設中的農民問題研究［J］.西北農林科技大學學報：社會科學版， 2008，8（1）：20-23.