官員豪華別墅群“三奇”揭秘

徐松林

近期，媒體上常有某地又發現官員豪華別墅群的消息。

新浪網2008年10月13日報道，國家級貧困縣陜西省商南縣城關鎮，一排排氣派恢弘的別墅依山而建，每棟別墅高三層，282平方米，有車庫、綠化帶、茶園，價格45萬元。村民告訴記者，這些別墅的主人是省、縣各單位領導。

此前的10月10日，國內各大媒體披露了審計署駐長沙特派員辦事處的豪華別墅群事件，每套別墅價格僅為市場價的1/4。

9月24日，《中國青年報》報道，國家級貧困縣河南省商城縣，專為縣里“四套班子”修建了豪華別墅群。商城縣委宣傳部副部長曾憲忠解釋說，這是為了帶動城區經濟的發展。

在谷歌上輸入關鍵詞“史上最牛豪華別墅群”搜索，相關網頁有18000多篇。繼河南信陽出現“史上最牛中部地區處級官員別墅群”之后，江西景德鎮出現了“史上最牛廳級干部別墅群”，廣西柳州市地價最高的柳江東岸有一片名為“河東苑”的專為市里四套班子修建的“更牛的干部別墅群”……

這可真是沒有最牛，只有更牛。

這些官員別墅群基本上有三奇：奇低無比的價格、奇大無比的占地面積、奇佳無比的地段和環境。

對此，論者一般只是氣憤地指斥為“官員腐敗”、“權力尋租”。其實這還與中國特色的土地所有制與土地管理制有關。這種制度的基本特征可概括為：征地時的一元壟斷制，供地時的價格雙軌制。

先看征地時的一元壟斷制。我國土地所有制形式有兩種：城市土地國家所有制，農村土地集體所有制。無論城市還是農村土地，要轉化為建設用地，必須先由國家征收。比如，農村土地要用于房地產開發，只能由國家（事實上是代表國家的地方政府）征收以后再賣給開發商。無論農民個人還是村集體都無權將土地拿到市場上自由交易。這樣，地方政府既是唯一的買家（名義上是國家征收）又是買受價格的實際制訂者（土地征收補償價格由地方政府制訂）。這就解釋了為什么農村土地被征用后，農民獲得的補償不到市場地價的5%（從全國范圍平均看），而且還常常得不到兌現。

也許有人會說：既然如此，農民也有不將手中的土地賣給地方政府的自由呀。這種想法很天真。我國法律規定，首先，農民沒有土地所有權，只有承包經營權，農村土地屬村集體所有；其次，用地規劃由地方政府制訂，當地方政府將某塊土地規劃為建設用地時，農民沒有任何討價還價的余地。

再看供地的價格雙軌制。地方政府壟斷性地廉價征得農村土地以后，向市場供地的方式有兩種：

一種是以市場價格將土地賣給開發商。房地產企業通過“招拍掛”方式公開競價，地段、環境好的地塊往往以“天價”賣出。土地征用成本和賣出價格形成巨大差額，這部分差額就成為地方政府的收入。這就是為什么地方政府往往有遏制不住的“開發”沖動，城市商品房價格越來越難以令老百姓承受的原因。

另一種方式是劃撥。政府對公共事業用地（如政府大樓及教育、醫療、文化衛生、體育等建設用地）無償劃撥，有時也象征性地收取若干費用。

這樣的土地出讓價格雙軌制，就為官員別墅群的出現提供了巨大空間。通常的做法是，地方政府在給公共事業無償劃撥土地時，多劃出一部分。有人就可以在這塊土地上以解決職工住房困難的名義建豪華別墅。

打著公共事業建設的旗號，這些別墅群往往能占用“奇佳無比”的地段；又因為別墅用地是以公共事業建設的名義無償取得的，因此不管別墅占地面積大小，每棟別墅的成本都只是建筑物的建筑安裝成本。按我國目前的建材市場價格，豪華別墅的建筑安裝成本一般不會超過每平方米2000元。

當然，建豪華別墅也有個審批問題。這就能解釋為何豪華別墅群建成后，掌握審批大權單位的頭頭腦腦往往人人有份。

這就是官員用低價購得豪華別墅的秘密。試想，如果地方政府用地也像開發商一樣，必須在土地市場上用競價方式購得，官員豪華別墅群此起彼伏的亂象還會出現嗎？

征地時的一元壟斷制和供地時的價格雙軌制不改變，官員豪華別墅群越來越多、政府辦公樓越建越氣派、城市商品房價格越來越讓老百姓難以承受、農民對政府征地的反抗越來越激烈等現象就不會有大的改變。

中共十七屆三中全會對農村土地制度改革作了新部署，可以說觸及了問題的核心。雖說要真正實現農地自由流轉還需假以時日，但改革的序幕正在徐徐拉開。要從制度上解決官員豪華別墅群以及與此相關的一系列問題，唯有寄望于這場土地制度改革。

（作者系華南理工大學法學院副院長、教授）