準確把握地方實施性法規的立法時機

郭　俊

在地方實施性法規的立法工作中，有些法規是在法律、行政法規剛剛公布、開始施行不久就立即進行起草工作，或者在法律、行政法規作出重大修改后，立即開始對現有實施性法規的全面修訂，但在立法過程中明顯感覺到地方立法的空間不清晰，需要通過實施性法規解決的問題不明確，立法的重點、特色不突出，最后勉強通過的實施性法規質量也不能充分保證。這是對實施性法規的立法時機的把握存在明顯缺陷，影響了地方實施性法規的質量，影響了地方立法作用的有效發揮，造成了立法資源的浪費。因此，準確把握地方實施性法規的立法時機成為地方立法工作必須要解決的問題。

正確定位實施性法規的任務

隨著中國特色社會主義法律體系的建立和逐步完善，法律空白逐漸減少，制定創制性法規的空間在逐漸壓縮，通過制定實施性法規來促進國家法律、行政法規在本地的實施，使其更加有效地發揮作用將成為今后地方立法工作的重要任務。

實施性法規不能是對國家法律、行政法規的全面重復，不是對相關上位法規定的簡單匯編。實施性法規是國家法律、行政法規的延伸、細化和補充，其主要任務是依據本地實際情況，根據解決本地實際問題的需要，對上位法原則性規定予以具體細化，對上位法沒有充分考慮到的問題予以補充，從而使其各項規定能夠得到落實，確保法律、行政法規在本行政區域得到遵守和執行，維護法律、行政法規的尊嚴和權威。這也是憲法和組織法中規定的地方人大常委會應當履行職責的第一項內容。因此，地方人大常委會何時制定、如何制定實施性法規都應當從這個任務和要求上來認識和把握。實施性法規立法時機的具體類型對于實施性法規的立法時機，應當根據上位法和本地的實際情況，具體分析，科學論證。具體可以分為三種情況：

1. 國家新制定法律、行政法規，本地目前沒有相關地方性法規，且法律、行政法規對地方是否制定實施性法規未作規定的，應當在法律、行政法規施行一段時間后再研究是否需要制定實施性法規。在國家制定新法律、行政法規后，一般而言，本領域不會存在太多亟須通過地方立法來解決的突出法律問題，法律、行政法規規定的原則、制度和具體要求是否能夠解決實際問題，是否適應本地實際情況等需要在實踐中得到檢驗，需要完善和補充的內容是逐漸暴露出來的。在法律、行政法規出臺后，作為主管部門的首要職責是研究如何落實法律、行政法規的規定，而不是急于提出制定實施性法規的立法建議或者啟動相應立法工作。在法律、行政法規出臺后，地方人大常委會首先要學習和研究，要監督政府及其主管部門的執行情況，要注意從行政主管部門、司法機關、學術界、社會公眾等方面收集對法律、行政法規實施情況和法律、行政法規有關規定評價的反饋，再來研究確定是否需要制定本地的實施性法規。這些都需要一個階段，其長短可能因不同法律、行政法規的情況有所不同，但一般情況下在施行兩三年內才有可能有比較深入的資料、信息收集和論證研究。因此，在新法律、行政法規公布后，地方人大常委會不宜簡單地按照主管部門的建議，過早地將制定實施性法規列入立法計劃。比較理想的方式是地方人大常委會先開展針對法律、行政法規執行情況的執法檢查，通過監督工作在促進法律、行政法規貫徹執行的同時發現法律、行政法規中存在的需要地方立法來予以完善和補充的內容，從而為地方實施性法規的立法奠定基礎。

2. 法律、行政法規中有關于地方制定實施性法規或者具體辦法的規定的，要區分具體情況。此類規定分為兩種：一種是授權性的，規定地方“可以”制定實施辦法。如《物權法》規定：“法律、行政法規對不動產統一登記的范圍、登記機構和登記辦法作出規定前，地方性法規可以依照本法有關規定作出規定。”對于授權性規定，屬于地方自主選擇的內容，是否制定實施性法規要根據實際需要，根據條件的成熟度來確定。對于此類授權性規定，地方人大常委會應當按照前述第一種類型，在施行一段時間問題充分暴露后再考慮是否需要制定地方實施性法規。

一種是職責性規定（或者稱為命令性規定），也就是要求地方制定配套的實施性法規或者具體辦法來確保法律、行政法規的貫徹實施。比如，《監督法》規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。”對于職責性（命令性規定），制定實施性法規或者具體辦法是保證法律、行政法規得到遵守和執行的需要，盡快完成制定是地方人大常委會的法定職責。那么，地方人大常委會應當嚴格按照法律、行政法規的明確要求和范圍加快相配套的實施性法規的立法工作。

需要注意的是，隨著近年來立法水平的提高，法律、行政法規越來越詳細和具體，要求地方制定全面實施性法規的規定基本不再出現，目前出現較多的是就某個方面的具體問題要求地方制定實施性法規或者具體辦法，比如《人口與計劃生育法》規定：“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女；符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”這是就人口與計劃生育工作中可以生育第二個子女的問題授權地方人大或者其常委會制定具體辦法。地方應當考慮按照上位法的授權要求制定針對具體問題的單項實施性法規或者具體辦法。單項實施性法規的內容集中，目的明確，有助于有效地解決某個領域的特定問題。因此，不要急于出臺全面的實施性法規。從地方立法的嚴肅性、嚴謹性和程序的復雜性等出發，如果當前馬上制定單項法規的條件還不成熟，可以考慮通過地方人大常委會作出法規性決定的方式來就某個問題進行規定。地方人大常委會作出法規性決定的周期短，內容可以更為簡略，但其效力與法規并沒有太大區別，同樣可以解決法律、行政法規施行的實際需要。比如按照法律、行政法規的授權，通過地方人大常委會的決定設定行政許可，解決政府規章只能設定臨時性行政許可的局限。

關于依據法律、行政法規的規定制定實施性法規，還有三點需要注意：一是，一些法律、行政法規對某項事項是明確授權給地方人民政府進行規定的，這代表國家立法機關認為對這些通過地方政府規章進行規范已經足夠，那么地方人大常委會不必要也不能急于制定地方性法規來規范。

二是，有些授權規定并未區分地方人大常委會還是地方人民政府，而只是授權地方規定，比如《城鄉規劃法》規定“ 在鄉、村莊規劃區內使用原有宅基地進行農村村民住宅建設的規劃管理辦法，由省、自治區、直轄市制定”。這種授權未明確責任主體是地方人大常委會還是地方政府。對于這種未加區分的授權，可以考慮在短期內由地方人民政府制定政府規章加以調整和解決。地方政府規章制定程序簡便，效力等級低，可以比較快捷地解決實際問題，在施行一段時間后如果有必要再上升為地方性法規。

三是，一些法律授權國務院或者其部門制定行政法規或者配套管理辦法，未明確地方是否制定配套法規。對于此類法律，一般情況下要等國務院行政法規或者部門規章出臺并開始施行后再研究是否需要制定實施性法規，地方人大常委會不能急于先制定實施性法規，否則行政法規或者部門規章出臺后地方實施性法規可能與行政法規相抵觸或者沒有存在價值。此外，一些法律就某些事項授權國務院制定具體辦法，另外的具體事項授權地方制定具體辦法，比如《義務教育法》規定：“義務教育經費保障的具體辦法由國務院規定。”同時又規定：“父母或者其他法定監護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。”此種情況下比較合適的選擇是地方制定專門針對非戶籍兒童、少年接收義務教育的專項法規或者具體辦法，而不涉及義務教育經費保障的內容，這樣能夠更加有針對性地解決具體問題。

3. 對于已有的實施性法規，在其所依據的國家法律、行政法規作出重大修改或者全面修訂后，應當主要研究其繼續存在或者修改的價值。在法律、行政法規發生重大變化的情況下，實施性法規可能會面臨兩種情況：一種是，如果地方實施性法規的內容已經被修改后的上位法全面替代或者在主要制度、措施等方面與新的上位法存在嚴重的沖突，地方實施性法規發揮作用的空間、存在的價值已經基本喪失的情況下，地方人大常委會應當及時主動廢除現有的實施性法規，消除不符合法制統一原則的現象，按照上位法的規定執行即可。至于是否還需要制定新的實施性法規，則要經過新法律、行政法規施行一段時間后再作研究，而不是馬上啟動新法規的制定。

第二種是，現有實施性法規與修改后的上位法相比，在部分內容上存在沖突，但尚有很多本地原有的特色規定在新的上位法中沒有體現，且這些規定與新的上位法不存在沖突。在此情況下，應當及時啟動法規合法性評估程序，對于必須修改的內容盡快按照法制統一原則的要求進行修改，以防止主管部門和社會公眾適用法律法規的混亂。但對于實施性法規的全面修改和完善，則仍然要等法律、行政法規施行一段時間后，再進行全面的總結和研究，而不宜立即著手全面修訂。

加強論證，準確把握實施性法規的立法時機

立法是一項嚴肅性、嚴謹性極強的政治活動，地方實施性法規對于促進法律、行政法規的貫徹實施具有重要作用。倉促上馬、急于立法是對立法權的不尊重。在現實立法工作中，之所以存在立法時機把握不當的情況，與把立法作為成績，把制定法規作為工作得到重視的表現的不正確思想認識有關，更主要的原因在于立法選項不科學，立法規劃、立法計劃的論證不深入，在具體立法項目啟動之時缺乏對立法時機、條件成熟度的深入研究，地方人大常委會缺乏對立法論證的審查機制等。因此，準確把握實施性法規的立法時機，需要在制定立法規劃、編制年度立法計劃時真正加強對立法項目選擇的論證，切實選擇當前急需、有條件、時機成熟的法規項目。在進行具體項目的立法工作時，要加強立法項目的前期論證工作。目前，北京市人大常委會正在開展法規立項論證的試驗工作，這是在新形勢下改進立法工作機制的重要探索，是加強立法前期準備、加強立法審議決策前調研評估的重要機制創新。在開展法規立項論證工作時，涉及實施性法規的立法項目的，應當把實施性法規與上位法的關系，在當前條件下進行實施性立法的條件成熟度、可行性作為立項論證的首要內容，從而通過立項論證工作切實提高對實施性法規立法時機的科學把握。

（作者單位：北京市人大常委會法制辦公室）