美日工業反哺農業的經驗及啟示

葉子榮 江曉莉

關鍵詞：工業反哺農業；“三農”問題；農業現代化；農村經濟合作組織；公共政策

摘要：工業反哺農業是人類社會經濟發展的客觀規律，諸多發達國家在不同階段實施的一系列工業反哺農業的政策也說明了這個規律。其中，美國和日本尤為典型。2006年，我國政府全面取消農業稅，這表明我國進入大規模反哺農業時期。美日經驗表明我國工業反哺農業可在如下方面有所作為：財政支農、法律法規體系的建設、農村經濟合作組織的發展、社會化反哺等。

中圖分類號：F30

文獻標志碼：A

文章編號：1009-4474(2009)05-0098-05

一、引言

工業反哺農業，是客觀經濟規律作用的結果。由農業哺育非農產業到反哺農業既是歷史發展的進程，也是培育反哺能力的結果。人類社會經歷了三次大的社會分工，每次分工的指向都非常明確——追求更高的效率。從微觀層面看，在生產力快速發展的推動下，經濟個體追求經濟效率似乎是符合經濟發展規律的。因為在物質生產領域，追求更高的效率是人的本性所致，也是人類社會發展的原始動力。但是由于農業對大自然的依賴性很強，科學技術在農業生產中的利用受限，農業勞動生產率的提高速度遠遠落后于工業。在商品社會，產品價格與其勞動生產率成反比，但市場機制的作用必然導致農產品與工業產品的不等價交換，如果任其發展則必然導致農業的弱化。特別是在人類社會追求效率，發展工業和其他產業的過程中，不惜犧牲甚至掠奪農業和農民的利益，致使農業發展大大慢于工業和其他產業，引發了系列社會矛盾。因此，從宏觀層面看，如果不對農業的弱質地位加以調整，任由生產力推動而沒有宏觀政策的調控，必將造成農業與工業的失衡發展，從而危害整個國民經濟的平衡、全面、健康發展。于是，人類社會追求效率所帶來的農業弱化狀況必須通過工業反哺農業政策來改善。實施工業反哺農業政策，確保農業的基礎地位，縮小農業與工業的差距，是保證人類自身安全的基礎條件，也符合經濟發展規律。

當今世界的諸多發達國家，盡管它們沒有“二元經濟”結構，但通過相關文獻資料，我們發現，在不同階段，各國政府都有針對性地實施了一系列工業反哺農業的政策。這也證明了工業發展到一定階段后必須施行反哺農業的客觀經濟規律。經過改革開放30年的高速發展，中國經濟取得了巨大成就，政府有條件和能力實施反哺政策，以徹底解決長期困擾社會經濟發展的“三農”問題。筆者選擇資源富裕型的美國和資源短缺型的日本這兩個具有代表性的國家，就其工業反哺農業的成功經驗進行分析，以期帶給我們啟示。

二、美、日工業反哺農業的經驗

以錢納里和賽爾昆等設計的標準國家模式為基準，將從最不發達國家到最發達國家變化過程完成1／3時界定為進人工業化中期階段。據此，美國和日本分別于1900年和1936年進入工業化中期階段。跨入工業化中期階段后，兩國政策就逐步由“以農補工”向“以工補農”轉換，實施工業反哺農業政策。

(一)美國工業反哺農業的政策選擇

美國地域遼闊，自然資源豐富，美國農業的主要矛盾，是農產品長期全面過剩的矛盾。因此，美國農業戰略的核心是對農業的支持與保護，以避免和抑制由于農產品的全面過剩而可能導致的農業危機，保障農業的健康發展。

1，轉折期(1900～1933年)美國工業反哺農業的政策

19世紀末20世紀初，世界上掀起了第二次工業革命的浪潮，這次工業革命的中心主要在美國和德國。工業革命推動了社會生產力的迅猛發展和資本主義工業化的基本完成。1900年，美國的工業總產值約占世界工業總產值的30％，成為世界第一大工業國。美國國家統計局在1890年指出，美國疆土擴張已經結束，這意味著依靠廉價土地獲得豐厚農產品生產的時代逐漸遠去，其國際競爭力將受到更大的威脅。鑒于此，從1900年起，美國政府推出一系列旨在促進農業生產力發展的政策，其主要政策手段是在對農產品實行最低保護價格的同時，對農產品進口實行高關稅政策。1930年出臺的美國歷史上最高的關稅法案《霍利—斯穆特關稅法案》，就旨在實現對農業的貿易保護，由此進入工業反哺農業的轉折期。

2，大規模反哺期(1933年至今)美國工業反哺農業的政策

為挽救嚴重的經濟危機，1933年羅斯福“新政”時期，美國政府頒布了《農業調整法》，開始對農業實行新的保護政策——對農業實行價格補貼和優惠政策。這開始從根本上緩解了農業的蕭條問題，并由此進入了大規模工業反哺農業時期。隨著“二戰”的結束，美國經濟發展進入了高速增長期，農業被遠遠地拋在了工業經濟后面。但不得不承認，經濟的高速增長也為其工業反哺農業的實施提供了強大的財力保證。《農業調整法》在財政方面對農產品實行價格補貼，為保護土地的潛在生產能力實行農業生產休耕補貼；在稅收政策方面，主要通過減免稅收的手段支持農業發展，穩定和提高農民收入；在信貸政策方面，通過龐大的農業信貸體系為農場主和農業合作社提供各種貸款和擔保，鼓勵農產品出口；在公共政策方面，保護農業資源，救濟窮人，有節制地保障農場主收入。

進入20世紀80年代以后，農業法律成為美國法律的一個獨立分支。2002年布什政府簽署的《新農業法》使美國農業的“反周期補貼”法制化。從法律上保障了政府對農業的補貼和支持與農產品價格變動掛鉤。據美國農業部測算，在2002～2011年間，政府補貼農業的資金為1900億美元，比1996年農業法預算增加了約830億美元。正是這些法律措施，構成了美國成為世界最發達農業生產和農產品貿易大國的制度保證。

(二)日本工業反哺農業的政策選擇

日本是太平洋島國，資源貧瘠，耕地有限，屬資源短缺型國家。實行專業化集約經營，提高耕地利用效率成為日本農業的根本出路。日本農業的主要矛盾是農戶小規模經營與社會化大生產間的矛盾。長期以來日本農業都處在關稅保護的環境下。因此日本是世界上對本國農業保護程度最深、保護時間最長的國家之一。

1，轉折期(1936～1961年)日本工業反哺農業的政策

日本的工業化開始于明治維新，之后日本利用犧牲農業的原始資本積累的方式，采取了一系列加快現代工業發展的政策，到1937年其重化學工業占工業總產值的比重已經達到57.2％。“二戰”期間，日本政府為了滿足戰爭的需要，采取了一系列保護農業的措施，主要是最低價格保護和高額關稅阻礙國際低價糧食進入，以提高農業生產的積極性，開始進入反哺農業的轉折期。經歷“二戰”后的日本，為了穩定和擴大糧食生產，采取了價格支持政策，對重要農產品采取最低價格保證，特別是1950年以后，日本政府改革稅制，減輕農業稅負，縮短了轉折期。

2，大規模反哺期(1961年至今)日本工業反哺農業的政策

19世紀末20世紀初，第二次工業革命開始時，

日本尚未完成第一次工業革命。為追趕美、英、德等資本主義國家，日本在“二戰”后的經濟復蘇過程中呈現了迅猛發展的勢頭。日本經濟的復蘇及起飛直接來源于工業化成果和農業的貢獻，以工業為主導的整個國民經濟所產生的經濟剩余又可以反過來扶持農業的發展，鞏固農業的基礎地位。日本工業向農業提供各種質優價廉的農業生產資料，顯示了工業武裝農業的威力；日本工業的迅速騰飛。也為其支持保護農業發展提供了物質和技術積累。

1961年《農業基本法》的頒布標志著日本進入了大規模工業反哺農業時期。《農業基本法》賦予了農協在政治、經濟和法律上的重要地位，實現了農民的話語權和談判權。在大規模反哺期，由于農協在政治、經濟和法律上的重要地位，日本政府在法律的保障下，主要依靠農民組織(農協)來協調政府與農民的關系，實現農民的話語權和談判權；同時，遵循多予少取的原則，主要采取了價格、財稅、信貸等反哺手段，對農業實行保護。

可見，日本對農業的主要保護體現在農業補貼方面。經合組織發表的調查表明，2000年，日本對農業的補貼已經達到了國內生產總值的1.4％，而同期的農業收入僅占1.1％。日本農業生產者收入總額中有60％來自政府補貼。近年來，在強大的國際壓力下，日本逐步開始改革農業政策，擴大市場的開放度，并減少對糧食的直接價格補貼。但在農業資源環境養護、培養農業人才、農業基礎設施投入、種植結構調整、鄉村建設等方面仍不斷加強財政支持力度，以保持日本農業的持續發展。

三、美、日工業反哺農業政策對我國的啟示

從美日兩國反哺農業的階段劃分來看，不僅在客觀上符合根據錢納里和賽里昆等設計的標準國家模式為依據的“國際通行標準”，而且在各個階段都有標志性的政策路徑來推進反哺農業的進程。

根據2007年出版的、被譽為中國首部工業化藍皮書《中國工業化進程報告——1995～2005年中國省域工業化水平評價與研究》，1995年中國工業化水平綜合指數為18，表明中國還處于工業化初期；2002年我國的工業化綜合指數達到了33，進入了工業化中期階段；2005年我國的工業化水平綜合指數達到50，表明中國開始進入工業化中期的后半階段。鑒于此，似應以2002年作為我國工業反哺農業轉折期的開始，但結合我國工業化進程起點低、起步晚、推進迅速的現實，可把1994年全國全面取消糧票這一影響深遠的標志性事件認定為我國工業反哺農業轉折期的開始。同理，全面取消農業稅惠及億萬農民，有力地促進了城鄉統籌科學發展，有效地提高了農業綜合勞動生產力和農產品的國際市場競爭力，引發了中國農民思想觀念的深刻變化，具有重大的政治、經濟和社會意義。因此，應將2006年全面取消農業稅作為我國進入大規模反哺農業時期的標志。

通過對美、日工業化發展進程及其對應的反哺政策的介紹和分析可以看出，美國農業戰略的核心是對農業的支持與保護，以避免和抑制由于農產品的全面過剩而可能導致的農業危機，并用高關稅和農業法保障農業的健康發展；日本農業戰略的核心是在確保糧食安全目標的前提下對農業進行保護和調整，對農產品價格和農民收入實施保護與支持，以避免和抑制國外農產品對本國農產品的價格沖擊，利于激發國內農民的生產積極性，并通過經濟立法保障農業發展。當前，我國已進入大規模反哺期，急需學習與借鑒國外工業反哺農業的成功經驗；但同時我國與美、日具體國情的差異，決定了我國在學習與借鑒的過程中，不能按部就班、削足適履地將外國經驗套用到我國的反哺農業實踐上來。

1，我國已過渡到大規模反哺期，應考慮“后發優勢”，適時調整政策

根據國際上通行的標準，我國現已進人大規模反哺期，因此我國在實行反哺政策時，應該更多地借鑒其他國家和地區在大規模反哺期所采取的反哺政策經驗，更重要的是要結合我國國情，政策目標的制定應以提高農業長效性生產能力為主，收入反哺為輔，同時應特別關注糧食安全目標。當然，我國也具有一定的后發優勢，但是一定不能操之過急，更不能延誤時機，所以當前我國工業反哺農業在確保國家糧食安全的基礎上，應重點進行產業支持，并加快農村基礎設施建設，大力做好要素反哺，形成反哺的良好宏觀經濟環境。

2，以稅收政策為切入點，加強財政支農

通過財政轉移支付和稅收的收入分配職能將工業剩余向農業進行轉移，是最直接的反哺手段。縱觀美國的反哺農業歷程，可以清晰地看到高關稅政策和財政補貼的身影；日本也通過改革稅制減輕農業稅負，從而縮短了反哺轉折期的進程，同時各項財政、融資、農業保險政策在大規模反哺期起到了舉足輕重的作用。在公共財政的框架下，運用工業發展積累起來的資本、技術和人力資源，積極扶持農業發展，已成為發達國家數十年來的通行做法。自2006年以來，我國全面取消了延續了幾千年的農業稅，充分展示了稅收的收入分配職能對于農業發展的重大作用。因此，下一階段我國政府在反哺農業中的首要任務就是要大力推進財政支農體制和稅收體制的改革，徹底打破支農資金運用不充分格局，提升財政惠農資金的使用效率。同時進一步推進農村稅制改革，進一步減輕“三農”的稅收負擔。如在農產品加工企業實行消費型增值稅，降低農產品加工企業、農業生產資料企業增值稅負擔，對農產品加工企業實行所得稅優惠，在就業上加大對農民的稅收優惠，對高科技農業試制產品實行稅收優惠，給西部地區更為優惠的支農稅收政策等。

3，盡快制定反哺農業的法律法規體系，為反哺農業提供完善的法律保障

自1900年以來的一個多世紀里，美國政府支持農業的發展，堅持法律制度建設，立足于工業反哺農業的法制化建設。特別是1933年以來，進人大規模反哺時期后，美國政府不斷提高對農業的法制化保護水平。日本政府也不例外，不僅重視反哺農業相關法律法規體系的建立和完善，而且特別重視法律的針對性和實施保障體系的健全。而在我國，法律支撐體系的缺失使反哺政策的實施缺乏法律保障，從而付出了巨大的制度成本。可見，農業法制化建設是開展反哺農業所必需的保障，通過健全的法律制度規范性地對農業實施大規模的反哺，是恒久地化解“社會分工規律”對農業沖擊的根本，必須使國家和社會各項反哺任務的決策、實施都有法可依，并接受法律的監督和約束。如果將1994年作為我國進入工業反哺農業的轉折期、2006年作為我國進入大規模反哺農業期的觀點可以得到支持的話，那么，我們不得不承認，我國對農業的反哺至今還停留在“中央文件”和“政策”層次，必須加快反哺農業的法制化建設，通過對反哺農業的立法、執法及監督，為反哺農業提供完善的法律保障。

4，加快發展農村經濟合作組織，實現農民的談判權和話語權

從日本的反哺經驗可以看到，日本的農民組織在協調政府與農民的關系中發揮了至關重要的作用，其經濟、政治地位都得到了法律的認可。然而，

我國真正意義上的農業經濟合作組織發展滯后并且缺乏規模。筆者曾在四川省樂山市五通橋區的調研中發現：在農村的一些稍微成型的農村經濟合作組織由于沒有獨立的經濟、政治地位，缺乏政府和科研單位的指導而形同虛設，致使各項惠農政策的實施效果大打折扣，其對農民的經濟利益無法提供實質性保障；再加上農民安于現狀、“厭訴”的心理作祟，所以在利益分配的過程中，農民根本沒有多少話語權，更不用談經濟利益的真正實現。因此，構建有利于制度制衡的組織架構迫在眉睫，可選的方案如對“供銷合作社”進行改組，使其成為農民的利益代言人和決策層的代理人，讓其作為制度制衡監理執行層來監督反哺行為。

5，加強財政支農的同時，強調社會化全民反哺

日本的公司、團體和農民均參與到農業生產中，農戶自發成立公司、組合、農協等團體，進行大規模生產。我國政府、市場、社會和農民相結合的反哺機制還沒有構建起來，政府反哺項目的建設和監管都還沒有實現社會化，還存在政府大包大攬的現象。因此，整合各種資源，強調社會化全民反哺，更有利于培養農業自身的“造血”功能，促進農業的市場化和產業化發展。在我國，企業對農村的自愿支援行動早已有之，如匯源果汁集團對山東沂蒙山區果業的支援，幫助當地農民找到了致富的出路，但中國企業這種回歸社會的行為還處于雛形階段，沒有形成一定規模，國家也沒有出臺相關的政策來保障企業和農民的相關利益。

6，根據地域差異因地制宜，提升農業現代化水平

美日兩國具體國情相差甚遠，因此反哺政策也各具特色。我國東中西三大經濟區域在工業化、城市化等方面存在巨大差異，因此，在進行工業反哺農業時，應因地制宜實行區域化反哺政策。東部地區是我國現代城市發育最早、城市化水平最高、城市體系最為完備的地區，在工業反哺農業、城市帶動鄉村方面已經具有自己的特色，融入了工業化的新近理念，形成了工業反哺農業、城市帶動鄉村的鄉村工業化與城鎮化協調城鄉發展的模式。然而20世紀90年代中后期以來，鄉鎮企業普遍經歷了股份制改造。這意味著傳統的村企關系的法律基礎已發生了重大變化，同時，內地大辦鄉鎮企業已成為產生鄉鎮債務的主要原因。因此，我國中西部地區在借鑒東部地區的反哺經驗時，一定要結合本地區的具體情況深入考量，切不可按部就班，一概復制。

(責任編輯：葉光雄)