加強中國應急管理體系的法制建設

叢 梅

摘要：在世界金融危機蔓延的形勢下，做好預防和應對突發公共事件的工作顯得十分重要。當前應急管理工作應以“一案三制”建設為核I心，在此基礎上，重中之重是加強法制建設。在認真貫徹《突發事件應對法》的同時，盡快出臺與之相配套的地方性法規，使應對突發公共事件的組織架構、力量配置、救援體系、應急教育以及經費保障等規范化、制度化；構建完備、統一的國家應急法制框架體系；借鑒國外先進經驗，適時制定出臺《中華人民共和國緊急狀態法》。

關鍵詞：突發公共事件；應急管理；緊急狀態法；法制

中圖分類號：D902

文獻標識碼：A

文章編號：1003—1502(2009)05—0119—04

當今世界，突發公共事件頻繁發生，應對突發事件的法制建設是各國政府都認真對待的重大問題。特別是在世界金融危機蔓延的形勢下，做好預防和應對突發公共事件的工作顯得十分重要。我國2003年發生的“非典”公共衛生事件、2008年初我國南方遭受的持續低溫雨雪冰凍災害、2008年5月12日四川汶川8級強烈地震以及2009年4月爆發的甲型H1N1流感疫情等突發事件，都給我們敲響了警鐘。如何有效地應對突發公共事件，是對政府應急管理能力強弱的考驗，更是亟待法律界認真研究的重要課題。

一、我國應急法制建設的現狀和問題

1.我國應急法制建設的現狀

新中國建立以來，我國應急管理法制建設取得了一定成績，應急管理法律體系基本形成。據統計，我國目前已經制定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件、有關文件111件。這些法律、法規、規章和法規性文件所涉及的內容比較全面，既有綜合管理和指導性規定，又有針對地方政府的硬性要求。例如：為了適應我國自然災害頻發的特點，在災害應急立法中，我國政府主要采取了針對不同種類災害分別立法的模式。主要包括：針對洪水災害，1998年全國人大常委會制定了《防洪法》，就防治洪水災害的原則、體制、機制加以規定；針對氣象災害制定了《氣象法》；針對地震災害制定了《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》、《地震災情速報規定》、《地震監測設施和地震觀測環境保護條例》和《地震災情上報暫行規定》；針對森林草原火災制定了《森林防火條例》和《草原防火條例》；針對生物災害制定了《進出口動植物檢疫法》、《進出口動植物檢疫法實施條例》、《動植物檢疫法》、《植物檢疫條例》以及《農業轉基因生物安全管理條例》等。

2004年3月召開的十屆全國人大二次會議通過的《憲法》修正案，對因重大自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件等引起的緊急狀態作了原則性規定，這為突發事件應急法制的建設奠定了憲法基礎。例如，2004年《憲法》修正案把“戒嚴”改為“緊急狀態”的提法引入矚目。緊急狀態包括極端形式的緊急狀態和普通形式的應急管理。“緊急狀態”入憲，標志著我國應急管理進入對各種不確定因素所引起的危機事件實行全面法律治理階段。

2007年8月30日由全國人大常委會通過、2007年11月1日起正式實施的《突發事件應對法》，是我國應急管理領域的一部基本法。可以說，《突發事件應對法》的制定和實施成為應急管理法治化的重要標志。

2.我國應急法制建設中存在的突出問題

(1)從立法角度看，應對突發事件的法律依據不足，現有法律清理工作亟需進行。

以突發公共衛生事件為例，從應急法制的體系構成上看，突發公共衛生事件應急法制中雖已不再缺少統一的“上位法律”作為應對公共衛生事件的基本依據，但在現階段公共衛生事件應急法律體系中，承擔基本依據角色的是國務院頒行的《突發公共衛生事件應急條例》，它是我國成功抗擊“非典”危機的經驗總結。從其內容上看，它不僅體現了我國政府對公共衛生危機能力的顯著提高，也較充分的體現了現代法治的基本精神，依法行政的核心內容也貫穿其中，對完善公共衛生事件應急法律制度有著重大意義。但是，其不足也是明顯的：作為行政法規，立法層次較低。雖然《突發事件應對法》作為上位法規定了可以采取的應急措施，可一旦“必要措施”超出《突發事件應對法》的規定，并且只屬于“法律保留”事項時，必然會在危急應對中面臨正當性與合法性難以兩全的尷尬境地。如應當為隔離治療措施提供必要的法律依據，使其更具合法性。行政法規雖然保證了突發公共衛生事件由行政機關專業處理的優勢，但由于缺少上位法的可操作性控制，法規之間也容易發生沖突，各部門、各地方針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通與協作，這就削弱了整體上處理突發災害事件所需要的協作與合力。

(2)從具體內容上看，現行的應急法制尚有諸多欠缺，亟需進一步完善。

《突發事件應對法》第69條指出，對于社會危害性最大的、最高等級的突發事件，原則上應當按照緊急狀態法處理。但是，目前我國還沒有一部相應的緊急狀態法。因此，在面對汶川大地震這類極端性自然災害時，就出現了應對工作和災后重建工作無法可依的法律窘境。再如，由于我國現有的應急法律所涵蓋的領域還不全面，針對許多災害還沒有相應的法律規定。如當大面積停水、停電，城市大范圍水污染，大面積天然氣或者毒氣泄漏等災害出現時，如何應對，從現行法律的具體內容上亟需進一步完善。除此之外，一些應急預案之間不協調，有的相互矛盾，上下左右不對接，部門之間、部門與地區之間、各單位之間連接不緊密，缺乏統一性、綜合性、可操作性。這樣，遇事依靠臨時協調，在突發公共事件出現時就可能會打亂仗，造成不應有的損失。

(3)統一的緊急狀態法、突發公共事件應急法的缺失，還直接導致緊急情況下的行政程序有可能失范。

在2003年“非典”事件中，盡管我國早在1989年就頒布了《中華人民共和國傳染病防治法》，1991年又頒布了《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》，但按照《傳染病防治法》的規定，只有國務院才有權增加甲級傳染病，衛生部才有權增加乙級和丙級傳染病，省政府沒有任何權力根據當地的情況增加新的病種。這就沒有為新發傳染病的預防和處理提供適當的法律余地，使得SARS在廣東出現之后當地政府無法立即按照法律運作來控制傳染病，失去了防治和控制的最佳時機。而目前和傳染病防治有關的各種法律、行政法規、部門規章和其他法律性文件共計43個，其中有41個是在2003年4月4日到5月1日之間出臺的，這充分說明了已有的相關法律的嚴重缺陷，因為除了針對SARS防治的特殊規定外，像信息報告制度、預防交通工具對于疾病的傳播、社區防治管理、藥品監督和快速審批、公共場所的消毒和隔離等一般性規范都十分缺乏。

(4)應急法制對緊急情況下行政越權和濫用權力的監督機制不健全。

應急法制的不健全，還表現在對緊急情況下行政

越權和濫用權力的監督機制不健全。由于是應對危機狀態的法律，所以公共應急法制和常規立法相比，具有權力優先性、緊急處置性和程序特殊性，這就賦予了應急管理的主體——各級政府以過大的權力。這樣，一方面很容易為政府隨意擴大行政緊急權力留下法律上的漏洞，另一方面危機管理的權利救濟機制不完善(如對責令停產停業、強制征用征收、強制隔離、強制檢定、其他人身強制措施等造成權利損害后的補救機制不完善)，對公民的權利保障沒有底線，很容易造成公民權利在緊急狀態時期遭受各方面的侵害而無法獲得法律上的有效救濟。

二、借鑒國外先進經驗。提升應急法制建設水平

縱觀世界發達國家，如美國、日本、俄羅斯、澳大利亞應急管理體系中法制建設的現狀，發現這些國家建立突發公共事件應急機制比較早，并且積累了一些經驗，值得我們學習、研究和借鑒。

1.美國應急管理的立法，采取緊急狀態法與突發事件應對法分別立法的模式

從效力等級看，最上位是憲法，其次是綜合性法律《國家緊急狀態法》，然后是單行法。如：美國在1950年制定的第一部與應對突發事件有關的法律《災害救助和緊急援助法》，該法規定了重大自然災害突發時的救濟和救助原則，還規定了在災害發生時聯邦政府對州政府和地方政府的支持，適用于除地震以外的其他突發陛自然災害。現在實施的《災害救助和緊急援助法》是1974年的修訂本。1976年美國國會通過了《全國緊急狀態法》，這部法律是目前為止影響最大的應對突發事件的法律。此外，為了有效應對恐怖襲擊，美國早在1984年就制定了《反對國際恐怖主義法》、《有效反恐法》等，特別是“9·11事件”發生后，美國制定了大量法律加強反恐工作。于2002年11月25日頒布了《國土安全法》，該法規定設立國土安全部，并重構和加強聯邦政府有關行政部門，以更有成效地對付恐怖主義威脅。

美國在應急管理體制的建設和完善方面做得扎實有效。首先，在1979年成立了救災應急的全國性專門機構——美國聯邦應急事務管理總署。2003年3月，聯邦應急事務管理總署成為新成立的國土安全部的一部分。國土安全部部長成為總統應急事務的最高顧問。其次，1992年4月克林頓政府制定的聯邦應急計劃，成為全國應急管理的指導性文件。在2005年“卡特里娜”颶風災害后，美國政府總結了經驗教訓，在2007年9月修訂了國家應急框架，取代了原有的聯邦應急計劃，并于2008年3月22日正式執行。總的說來，美國的應急管理工作是以國家應急機制為主軸，各個政府部門依法圍繞這一主軸有條不紊地運行。

2.日本沒有專門的緊急狀態法，應急管理的立法是與政府應急管理相關的專門法律

日本以憲法和內閣法等為基礎，出臺了50部配套法律。如《警察法》、《自衛隊法》規定了處理政治性緊急狀態的法律規范；《災難救助法》規定了各級政府制訂突發性災難的救助計劃，建立救助組織以及做好危機應對的勞務、物資、設備、資金的預備工作；《災難對策基本法》規范了緊急狀態中防災組織、防災計劃、應對災難危機的治理方法、技術、方案、基本對策等，并推進應急計劃的實施。此外，《地震防災對策特別措置法》等一系列法律法規，都有涉及對公民權利的保護的相關內容。

3.俄羅斯的應急法律體系也相當完善

俄羅斯以憲法和緊急狀態法為基礎，制定了100余部配套聯邦法律、法規和大量總統令、政府令。其應對緊急狀態的法律有《俄羅斯聯邦緊急狀態法》、《俄羅斯聯邦戰時狀態法》、《俄羅斯聯邦反恐怖活動法》等。俄羅斯的緊急狀態法啟動以后，即成為“小憲法”，在其統領下又有很多具體的部門法規范。此外。1994年俄羅斯成立了緊急情況部，作為處理突發事件的核心領導組織，在救災防災以及災后重建等方面發揮了重要的作用。

三、完善我國應急管理體系中法制建設的對策

借鑒美國、日本、俄羅斯等國應急管理法制建設的經驗，考慮我國的實際情況，我國應急管理體系中的法制建設還需要進一步加以完善。

1.借鑒國外先進經驗，適時制定出臺《中華人民共和國緊急狀態法》

修改憲法，確立緊急狀態決定及其宣告的法律制度，在此基礎上適時制定出臺《緊急狀態法》，明確國家實行緊急狀態的條件、程序及緊急狀態時權力的行使等，對不能通過《突發事件應對法》加以應對的“公共緊急狀態”，應當通過制定更加嚴格和規范的緊急權制度的方式，來保證突發事件應對工作真正做到有法可依。

2.構建完備、統一的國家應急法制框架體系

構建完備、統一的國家應急法制框架體系，應本著綜合化、系統化、協同化、規范化的要求進行。首先，應有一個比較完善的應急管理機制，遇到突發公共事件時可據此發揮綜合協調能力，組織和領導各個相關部門進行減災工作。首先，各省、直轄市、自治區都應有專門的機構負責應急管理工作，各級機構應當配強，人員充足，優中選優，以適應突發事件應急管理的需要。各級應急管理指揮機構應加強演練，針對設想的各種突發事件的復雜情況進行演練，達到反應快捷、熟悉法律規定、處事果斷準確的要求。各級管理指揮機構之間、管理指揮與實施部門之間能夠做到有效的溝通與協調，建立信息統一、管理對接、資源共享、協同有力的應急管理機制。其次，應當將基本法、單行法、針對具體問題的法規和規章相互銜接、補充、配合，形成系統而規范的國家應急法制框架體系，注重預警、準備、應急處理、恢復、重建等階段法律關系的處理。

3.依法加強應急管理制度建設

根據《突發事件應對法》的有關規定，制定相應配套的具體制度，對《應對法》中設計尚不完善的制度予以補充修訂，規范應急管理指揮和工作程序，明確各級政府實施應急管理的步驟、過程和方式，明確應急管理工作各個環節、各個崗位、各類人員的職責，形成目標明確的崗位責任制，使應急管理工作的各個環節都有章可循。各基層單位也應建立相應的應急工作制度，形成上下統一的、立體的應急工作制度體系。

4.建立應急管理工作監督檢查機制

應急管理工作應建立包括權力機關監督、行政機關內部自我監督、群眾(社會)監督和輿論監督在內的監督機制。一方面通過監督檢查，保證應急管理崗位責任制的落實和完成應急管理任務，實現應急管理目標；另一方面應急管理的各項工作，必須有法律依據，其實施必須符合法定程序。建立一套行之有效的應急監督機制，可以保證行政主體的緊急權力合法有效地行使。

5.盡快制定與《突發事件應對法》相配套的地方性法規

《中華人民共和國突發事件應對法》系統規定了緊急權力的配置，明確了其實體及程序要件，確定了應急管理的基本法律規范和法律程序，提高了政府應對突發公共事件的法律能力。為充分發揮其實效，把地方的應急管理工作做好，需要從實際出發，盡快制定與之相配套的地方性法規，使應對突發公共事件的組織架構、力量配置、救援體系、應急教育以及經費保障等規范化、制度化。一是把《應對法》的要求與地方具體實際相結合，實現應急管理工作的創新；同時，對《應對法》中涉及尚不具體的地方予以完善和補充；更重要的是在地方法規的規范下，可以加強應急管理工作的統一性、協調性，形成黨委、政府負責，部門協調、軍地結合、全社會共同參與的應急管理工作格局。二是通過制定地方性法規，把各地方現有行之有效的應急管理工作經驗、做法上升為法律，同時使地方的應急預案、管理指揮機構建設、制度措施、物質保障等進一步法制化、規范化，提升其效力和執行力。三是制定地方性法規，使應急管理工作中突發事件監測和預警，應急財產征收，征用及補償，專業救援隊伍及志愿者隊伍建設，應急工作骨干培訓、法制宣傳教育以及新聞發布等，更加符合地方的實際情況，形成應急管理法規體系，把應急管理工作提高到一個新的水平。

責任編輯：啟仁