論中國農村改革３０年的歷史進程與基本經驗

蒯正明

摘要：中國農村改革30年的歷史進程大致可以分別以1978年、1988年和2002年劃分為三個階段。其基本經驗主要包括四個方面：堅持依靠農民和維護農民的權益是農村改革的出發點和落腳點；堅持農村社會主義市場經濟改革取向，為農村經濟注入新的活力；堅持統籌城鄉發展的戰略，破除二元體制的障礙；根據不同階段農業和農村發展要求，循序漸進地推進農村改革。

關鍵詞：農村；改革；歷史進程；基本經驗

中圖分類號：D61文獻標識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0001－04

十一屆三中全會，標志著建國以來我們黨和國家歷史的偉大轉折。新時期最引人注目的特點，是改革開放。而改革又是從農村開始、從農村突破的。因此，在改革開放30年之際，回顧30年農村改革開放的歷史脈絡，總結和梳理其經驗，正視其存在的問題和不足，并在此基礎上探尋和總結農村改革的基本經驗，對于進一步推動和深化農村改革，加快農業和農村現代化的進程具有極為重要的意義。

一、中國農村改革30年的歷史進程

從1978年至今的中國農村改革歷程，大致可以劃分為三個階段，即1978－1988年的聯產承包責任制的全面推行和開始向市場化推進階段；1989－2002年的農村改革進一步深化和農民收入增長相對緩慢階段以及2003年至今的農村改革的新時期。

(一)第一階段(1978－1988年)：聯產承包責任制的全面推行和開始向市場化推進階段

1978年12月，黨的十一屆三中全會通過的《關于加快農業發展若干問題的決定(草案)》提出，確定農村經濟政策的“首要出發點”是充分發揮億萬農民的積極性，制定了一系列放寬農業的政策(共25條)；這個文件的精神和實質，是解放思想、實事求是，是尊重實踐、尊重群眾，是放寬政策、搞活經濟。因此，它的作用是啟動了中國農村的改革。這一階段特別是1982－1986年中央連續5年頒布了關于農村的“一號文件”，大大促進了農村改革的進程。第一個“一號文件”(1982年)主要解決的是聯產承包制的性質問題，為包產到戶上了社會主義的戶口；第二個“一號文件”(1983年)主要解決的是人民公社體制改革問題，為從政、社兩個方面廢除人民公社制度開辟了道路；第三個“一號文件”(1984年)主要是穩定和完善生產責任制，決定土地承包期從原定的3年延長到15年。這樣，至1984年人民公社“三級所有、隊為基礎”的經營制度全面解體，新的以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭經營體制基本確立；第四個“一號文件”(1985年)，主要是突破了原來的統購統銷制度，為農村擴大市場在配置資源中的作用作了大膽的嘗試；第五個“一號文件”(1986)是在改革取得成功的基礎上，為抓好發展和提高農業生產力，增強農業后勁作了重要的部署。特別是1985年的第四個“一號文件”，其核心內容是，改革計劃經濟時期農產品的統購統銷制度，規定除個別品種外一律實行合同定購與市場收購相結合。其中最重大的變化是，過去在統購統銷時期被列為一類物資首位的糧食和棉花，為合同定購，合同定購以外的部分可以自由上市。這實質上是中國市場經濟推進的必然結果。因為土地承包到戶雖然解決了農民在生產環節上的自主權，但如果僅僅把農民看成是一個生產者。不是一個農產品的自主經營者，則我國的農村經濟仍然不可能活躍并繁榮起來。只有農民對土地的經營自主權和對農產品上市的經營自主權兩者合一，才是符合中國國情的完整的農戶經濟形態。“所以說，農村經濟體制作為一個完整的制度改革，開始于土地承包到戶，完成于農民自主進入市場。”

經過這10年的農村改革，無論是對農村自身乃至整個國家都產生了巨大的變化。其成就主要表現以下幾個方面：一是率先沖破了“三級所有，隊為基礎”的“大集體”禁錮；二足率先突破了單純的計劃管理體制，撕看了計劃經濟的缺口，為社會主義市場經濟體制的確立起到了試金石的作用；三是率先突破了平均主義分配方式，打破了“大鍋飯”，逐步形成了以勞動所得為主和多種分配方式相結合的分配制度；四是率先突破了單一的產業結構，以鄉鎮企業為主要內容的農村二、三產業蓬勃發展；五是改革農產品流通體制，取消農產品統購派購制度。除了個別品種外，放開了農產品價格和購銷，形成了多渠道經營的格局。正因為這些方面的巨大變化，這10年被有的學者，如徐勇教授稱為黃金10年。

(二)第二階段(1988－2002年)：農村改革進一步深化和農民收入增長相對緩慢階段

1989年11月，中共十三屆五中全會決定對國民經濟進行治理整頓，重點解決供需失衡、工農業比例關系嚴重失調等問題。經過3年的治理整頓，國家有效地運川宏觀調控手段，使過熱的經濟恢復到正常狀態。1993年，家庭承包責任制被正式列入憲法，成為國家經濟制度上的一項根本大法。同年，國務院決定農村耕地的承包期在原有15年不變的基礎上再延長30年不變。1998_年10月，黨的十五局三中全會審議通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。《決定》按照黨的十五大確定的我國社會主義初級階段的基本綱領和總體部署，從經濟、政治、文化三個方面，提出了從現在起到2010年，建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標，確定了實現這些目標必須堅持的方針，從而為我同農業和農村工作跨世紀發展，繪制了一幅激動人心的宏偉藍圖。2000年，中共中央、國務院聯合下發的《中共中央、因務院關于進行稅費改革試點工作的通知》正式確定在安徽進行“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”的農村稅費改革試點。總之，這一時期，農村改革在整個中國市場經濟推進的進程中也隨之不斷深化。

但另一方面，這時期農村經濟改革依然沒有解決深層的矛盾問題。特別是隨著農村改革的剩余潛力逐漸釋放和城市改革的加快，同時。也由于國家政策向城市的傾斜和長期實行城鄉分割的二元政策。特別足農村市場機制不健全，生產要素市場發展緩慢，嚴重影響了農產品流通和農村生產要素優化配置，從而出現農民收入增長緩慢、農村資金外流嚴重和農民負擔加重等現象。

首先，農民人均純收入減少。例如，“1988年通貨膨脹，國家進行宏觀調控，利益向城市傾斜，引致1989年農民人均純收入減少，出現了改革開放以來農民純收入第一次負增長，為－1.6％。隨著90年代以來，國家義一次進行宏觀調控，農民付出的代價更大。糧食價格下降，增產減收。1997－2000年的4年中。中國農民實際減少收入16000多億。”其次，由于存在工農業產品剪刀差、財政和金融等方面的原因，20世紀90年代農村外流的資金大約在1.9萬億元(見下表)，從而嚴重制約了農民、農村的發展機會。再次，農民負擔加重。“1990－2000年的10年間，農民所承擔的各種稅收

由87.9億元猛增到465.3億元，增加了4.3陪。遠遠超過農民收入的增長速度。”改革之初，安徽棉產區農村1畝地年負擔只有10元，農民主動交納。隨著“改革”的深入，農民負擔增加。1畝地年負擔稅費100余元。甚至有的地方出現“繳不夠國家的，留不足集體的，剩下沒有一點是自己的”現象。

上的自主權，但如果僅僅把農民看成是一個生產者，不是一個農產品的自主經營者，則我國的農村經濟仍然不可能活躍并繁榮起來。只有農民對土地的經營自主權和對農產品上市的經營自主權兩者合一，才是符合中國國情的完整的農戶經濟形態。“所以說，農村經濟體制作為一個完整的制度改革，開始于土地承包到戶，完成于農民自主進入市場。”

經過這10年的農村改革，無論是對農村自身乃至整個同家都產生了巨大的變化。其成就主要表現以下幾個方面：一是率先沖破了“三級所有，隊為基礎”的“大集體”禁銅；二是率先突破了單純的計劃管理體制，撕開了計劃經濟的缺口，為社會主義市場經濟體制的確立起到了試金石的作用；三是率先突破了平均主義分配方式，打破了“大鍋飯”，逐步形成了以勞動所得為主和多種分配方式相結合的分配制度；四是率先突破了單一的產業結構，以鄉鎮企業為主要內容的農村二、三產業蓬勃發展；五是改革農產品流通體制，取消農產品統購派購制度。除了個別品種外，放開了農產品價格和購銷，形成了多渠道經營的格局。正因為這些方面的巨大變化，這10年被有的學者，如徐勇教授稱為黃金10年。

(二)第二階段(1988－2002年)：農村改革進一步深化和農民收入增長相對緩慢階段

1989年11月，中共十三屆五中全會決定對國民經濟進行治理整頓，重點解決供需失衡、工農業比例關系嚴重失調等問題。經過3年的治理整頓，國家有效地運用宏觀調控手段，使過熱的經濟恢復到正常狀態。1993年，家庭承包責任制被正式列入憲法，成為國家經濟制度上的一項根本大法。同年，國務院決定農村耕地的承包期在原有15年不變的基礎上再延長30年不變。1998年10月，黨的十五屆三中全會審議通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》。《決定》按照黨的十五大確定的我國社會主義初級階段的基本綱領和總體部署，從經濟、政治、文化三個方面，提出了從現在起到2010年，建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標，確定了實現這些目標必須堅持的方針，從而為我國農業和農村工作跨世紀發展，繪制了一幅激動人心的宏偉藍圖。2000年，中共中央、國務院聯合下發的《中共中央、國務院關于進行稅費改革試點工作的通知》正式確定在安徽進行“三個取消、一個逐步取消、兩個調整、一項改革”的農村稅費改革試點。總之，這一時期，農村改革在整個中國市場經濟推進的進程中也隨之不斷深化。但另一方面，這時期農村經濟改革依然沒有解決深層的矛盾問題。特別是隨著農村改革的剩余潛力逐漸釋放和城市改革的加快，同時，也由于國家政策向城市的傾斜和長期實行城鄉分割的二元政策，特別是農村市場機制不健全，生產要素市場發展緩慢，嚴重影響了農產品流通和農村生產要素優化配置，從而出現農民收入增長緩慢、農村資金外流嚴重和農民負擔加重等現象。

首先，農民人均純收入減少。例如，“1988年通貨膨脹，國家進行宏觀調控，利益向城市傾斜，引致1989年農民人均純收入減少，出現了改革開放以來農民純收入第一次負增長，為一1.6％。隨著90年代以來，國家又一次進行宏觀調控，農民付出的代價更大。糧食價格下降，增產減收。1997－2000年的4年中，中國農民實際減少收入16000多億。”其次，由于存在工農業產品剪刀差、財政和金融等方面的原因，20世紀90年代農村外流的資金大約在1.9萬億元(見下表)，從而嚴重制約了農民、農村的發展機會。再次，農民負擔加重。“1990－2000年的10年間，農民所承擔的各種稅收由87.9億元猛增到465.3億元，增加了廣4.3陪。遠遠超過農民收入的增長速度。”改革之初，安徽棉產區農村1畝地年負擔只有10元，農民主動交納。隨著“改革”的深入，農民負擔增加，1畝地年負擔稅費100余元。甚至有的地方出現“繳不夠國家的，留不足集體的，剩下沒有一點是自己的”現象。

因此，從總體上看，這一時期農村改革不斷深化，但也充滿曲折，突出表現為城鄉發展不協調，農民收入下降，因而被有的學者如張新光稱為“三農綜合癥”。正因為如此，這個時期不僅是后來農村改革深化的動因，也是解讀整個30年農村改革的一個突破口。

(三)第三階段(2002年至今)：農村改革的新時期

十六大以來，黨中央、國務院提出了把“三農”問題作為全黨和全部工作的“重中之重”的基本要求，明確了統籌城鄉發展的基本方略，作出了我國總體上已進入“以工促農、以城帶鄉”發展階段的基本判斷，制定了“多予少取放活”和“工業反哺農業、城市支持農村”的基本方針，規劃了“建設社會主義新農村”和“發展現代農業”的基本任務。這些改革是突破城鄉二元結構的重大轉折，帶來了體制上的突破、理念上的創新、發展方式上的轉變。主要表現在以下幾個方面。

第一，農村稅費改革。十六大以來，以“減輕、規范、穩定”為目標的農村稅費改革試點工作逐步深入，2003年在全國全面推開。2004~開始在全國降低農業稅稅率，并選擇黑龍江、吉林兩省進行全部免征農業稅試點，同時取消了除煙葉外的農業特產稅。農村稅費改革由此轉向逐步降低直至最終取消農業稅。2005年有28個省(區、市)免征農業稅。2006年在全國范圍內取消農業稅，結束了在中國歷史上延續了二千六百多年的“皇糧國稅”。

第二，農村綜合改革。2005年中央開始部署農村綜合改革試點工作。其主要內容包括三個方面：一是鄉鎮機構改革。“據統計，到2005年底全國有8個省(區、市)在全省(區、市)范圍內全面推開鄉鎮機構改革試點，其余省(區、市)中，有12個地(市)和258個縣(市)開展了鄉鎮機構改革試點。”二是農村義務教育體制改革。在農村綜合改革中，各地不斷加大農村義務教育改革的力度。從2006年春季學期開始，西部地區全部免除農村義務教育階段學生學雜費、免除貧困家庭學生課本費和補貼住宿生生活費，提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平。2007年這項制度在全國全面實施，使農村1.5億中學生受益。2008年全國財政用于教育支出5年累計2.43萬億元，比前5年增長1.26倍。三是縣鄉財政管理體制改革平穩推進，從而明確了縣鄉財政的事權、職責及其收入范圍。

第三，農村相關改革逐步展開。主要表現為農村基礎設施建設投入機制改革開始起步；農村新型合作醫療制度覆蓋面擴大；農村居民最低生活保障制度全面啟動。

通過這一時期的改革，農民負擔明顯減輕，農民得

到的實惠明顯增加。農村稅費改革的逐步深化，有力地促進了基層干部作風明顯轉變，服務意識明顯增強，村務公開全面覆蓋，基層民主建設加強，干群關系明顯改善。因此，有的學者把2003－2007年中國農村改革看為歷史性跨越的5年。

二、中國農村改革30年的基本經驗

回顧30年來農村改革的歷程，我們既取得了巨大的成績，也出現了許多有待解決的問題。因此，總結農村改革的基本經驗，對于中國農村改革的進一步深化具有極為重要意義。

(一)堅持依靠農民和維護農民的權益是農村改革的出發點和落腳點

在農村改革中，調動農民的積極性，依靠農民推進改革，是我國農村改革的一條重要經驗。家庭承包制、農村稅費改革、農村綜合改革、農民專業合作經濟組織、農業產業化經營都開始于農民的實踐和創造。而調動農民的積極性，核心是保障農民的物質利益，尊重農民的民主權利。改革實踐表明，實行家庭承包經營制度較好地解決了農民的生產決策和物質利益問題，從而極大地調動了農民的主動性，迎來了改革第一階段即1978－1988年的“黃金十年”，大大促進了農村生產力的發展。反之，在第二階段即1988－2002年的15年間，由于種種原因，農民的經濟利益和民主權利沒有得到較好的保護，從而大大挫傷了農民的積極性。在第三階段中，即自2002年以來，中央采取免除農業稅，加大對農業投入，開展社會主義新農村建設等多項措施再次激發了農民從事新農村建設的熱情。因此，只有把實現好、維護好、發展好農民的利益作為出發點、落腳點，才能得到廣大農民群眾的擁護和支持，才能獲得改革的最終成功。

(二)堅持市場化改革取向，為農村經濟注入新的活力

農村改革伊始就朝建立社會主義市場經濟體制的方向前進。改革早期特別是第四個“一號文件”(1985年)，主要是為了突破原來的統購統銷制度，為在農村擴大市場在配置資源中的作用，作了大膽的嘗試。1998年，黨的十五屆三中全會通過《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，強調要“按照建立社會主義市場經濟體制的要求，深化農村改革”，必須堅持以市場為取向的改革，為農村經濟注入新的活力。這一思路的提出是對解決“三農”問題的重大突破，具有劃時代的意義。2005年中央“一號文件”在堅持農村基本政策的基礎上，進一步貫徹十六大和十六屆三中、四中全會精神，全面落實科學發展觀，堅持城鄉統籌發展方略，堅持“多予、少取、放活”的方針，繼續調整農業和農村經濟結構，使農村改革的市場環境更趨于規范化、制度化、平等化和國際化。由此可見，30年農村改革的過程也是培育農村經營主體和市場機制的過程。正因為農村改革市場化取向的原因，才使農村活力不斷增強。同時我們也應該看到，由于我國長期實行“城鄉分制”，造成農村市場發育不良，制約著全國統一市場的形成。因此，堅持市場化改革取向，既是我們30年來的經驗總結，也是我們在以后農村改革必須貫徹的方針之一。

(三)堅持統籌城鄉發展的戰略，破除二元體制的障礙

從農村改革的歷程可以看到，中國農村在經歷第一個快速發展時期以后開始步入曲折發展的時期即農村改革的第二階段。在這一階段中，由于各種原因影響，出現了農民收入增長逐年減緩、農業產出收益不斷下降、鄉鎮企業發展速度趨緩、城鄉差別擴大等不良現象。因此，農村改革過程中必須堅持城鄉協調發展的戰略。而促進城鄉經濟社會協調發展，僅靠政府號召不行，只依賴市場機制也不行，根本途徑是破除二元體制的障礙，建立和完善城鄉統一的戶籍管理制度、勞動就業制度、稅收制度、農村義務教育、醫療和社會保障制度等制度。因此，實施城鄉統籌發展戰略，破除二元體制的障礙，不僅是農村改革的經驗總結，更是擺脫‘‘城市繁榮而農村衰落”窘境的有效手段和消除“城市問題突出和農村凋敝”兩難困境的可行途徑。

(四)根據不同階段農業和農村發展要求，循序漸進地推進農村改革

鄧小平在談到中國的改革開放時曾經指出，改革開放是全新的事業，“馬克思沒有講過，我們的前人沒有做過，其他社會主義國家也沒有干過，所以，沒有現成的經驗可學。”因此，一切都需要在實踐中探索、認識和總結，“摸著石頭過河。”鄧小平同時還指出：“改革沒有萬無一失的方案，問題是搞得穩妥一些，選擇的方式和時機要恰當。”在這里，鄧小平指出了中國改革的方法，即漸進的改革方法。農村改革是中國整個改革的一部分，同樣也采用了由淺入深、由易到難的漸進的改革方法，而且是根據不同階段農業和農村發展的要求進行改革的。在農村改革的第一階段，面對十一屆三中全會前高度集中的計劃經濟體制和農業凋敝的現象，黨的十一屆三中全會提出了，“必須在經濟上充分關心農民的物質利益，必須在政治上切實保障農民的民主權利。”面對第二階段所出現的城鄉發展不協調，農民收入下降的現象，1998年10月，黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，深刻總結了我國農村改革20年的基本經驗，制定了“從現在起到2010年建設有中國特色社會主義新農村的奮斗目標”，標志著農村改革進入了一個新的發展階段。2004－2006年，黨中央、國務院按照“以人為本”的科學發展觀、“多予少取放活”的六字方針、“工業反哺農業、城市支持農村”的論斷和“建設社會主義新農村”等一系列重大戰略部署，著眼于從根本上改變城鄉二元結構和體制，連續制定了3個指導農村工作的“中央一號文件”，從而有力地促進了農村改革的深入發展。回顧農村改革30年的歷程使我們看到，循序漸進的，按照每個階段的特點和問題進行改革，既是貫穿農村改革30年的一條主線，也是農村改革30年的經驗總結。