電價市場化制度設計研究

劉寧杰　農卓恩

摘要：電荒的原因是由電力部門的壟斷經營和政府部門的行政干預。電價的市場化改革是根本解決電力問題的關鍵。文章在分析目前的改革措施及其存在問題的基礎上，提出一個打破電力壟斷的制度框架。

關鍵詞：市場化；電價；制度設計

中圖分類號：F407.61文獻標識碼：A文章編號：1004－1494(2009)01－0071－03

一、電價市場化的必要性

電荒是從2003年開始的。那一年，中國的電力供應局面驟然緊張，全國各地開始遭遇大面積“電荒”。這一年，全國有22-~"省份進行了拉閘限電，電力裝機缺口4485萬千瓦。2004年，全國拉閘限電的省份進一步增加到24個省市自治區，電力缺口達到了5000萬千瓦，成為自上個世紀80年代以來中國電力最緊缺的一年。據國家電網公司負責人介紹，截至2008年7月份，共有27個省級電網拉閘限電，僅國家電網公司系統就拉閘限電80多萬次，電力供應緊張局面進一步加劇，高峰時段電力供需缺口達2000萬－3000萬千瓦。

電荒背景下，發電企業表面風光無限，實際卻苦不堪言。在中國電力論壇上，中國電力企業聯合會(下稱中電聯)專職顧問葉榮泗表示：2008年上半年5大發電集團中兩個整體虧損。據悉，5家中剩下3家也僅僅是微利或盈虧平衡，這是華能、華電、國電、中電投和大唐5大發電集團成立以來首次出現的情況。與此同時，國資委網站披露，2008年上半年，5大發電集團完成發電量5563.1億千瓦時，增長15.4％，高于全國平均水平1.6個百分點。

因為煤價漲得太快，中國的發電行業第一次不掙錢了。發電越多虧損越大的尷尬，折射著電力定價體制的困局。業內一種說法，“市場經濟的煤，計劃經濟的電”，就是指煤價向上狂飆，電價卻一直被政府“抓住不放”，不能隨行就市。2004年以來，電煤價格持續上漲，火電企業成本急劇上升，造成電力行業毛利率下降。2008年以來，一方面全國缺電形勢嚴峻，另一方面電煤價格已然保持高位運行，電力企業的利潤不斷被成本上漲吞噬。

基于上述現象，本文試圖探討電價的市場化改革設計方案。

二、目前的改革措施及其存在的問題

目前，電價改革總體方案所確立的目標為售電價格由市場競爭形成。主要包括以下四個方面：

第一，建立適度競爭的上網電價機制。也就是說將電價劃分為上網電價、輸電價格、配電價格和終端銷售價格；發電、售電價格由市場競爭形成；輸電、配電價格由政府制定。在發電環節建立競爭性的電力市場，對上網電價主要實行兩部制電價。其中容量電價由政府按發電機組平均投資成本的一定比例確定；電量電價由市場競爭形成。

第二，建立有利于電網健康發展的輸配電價格機制。即輸配電價近期由政府按照“成本加成”的原則確定，待電網發展成熟后，實行“收入上限制”、“價格上限制”等激勵作用較強的管理模式。

第三，實現銷售電價與上網電價聯動，優化銷售電價結構。在用戶自由選擇供電商的基礎上，價格由市場決定，近期仍由政府制定。各類用戶電價中，農業和居民用電單獨分類，盡量保持穩定；其他用電價格與上網價格實行聯動，使發電市場的價格變化靈敏反映電力市場的供求情況。

第四，在具備條件地區，合理制定輸配電價基礎上實行大用戶直供。應該說，上述改革的總體方向——電價由市場決定——是正確的。但在具體措施上，仍存在諸多疑點和有待解決的問題，核心的問題有兩個：發電市場的買方壟斷和終端銷售市場的買方壟斷。發電企業面臨的是一個發電市場的買方壟斷者——當地的電力公司。你的電要銷售出去，你不能自己架設電網把電力輸送到用戶手中。你必須把電賣給那家唯一的電力公司。這家電力公司就是買方壟斷者。同樣，終端銷售者面對的也是同樣的問題。消費者只能到當地的那家電力公司買電。這家電力公司是電力終端銷售市場的賣方壟斷者。傳統的觀點認為，電力輸送這種行業屬于自然壟斷行業，企業越大，規模經濟效益就越高，成本就越低，從而效率就越高。對于這種行業，應該保持其壟斷地位，但是必須對它進行價格管制。上述傳統觀點正被越來越多的人質疑，本文也認為這種觀點存在很多疑點。歸結起來，價格管制的問題有如下幾個方面：

第一，管制下的價格常常比較單一。不同的人對電力消費的需求彈性是不相同的，但管制者(政府官員)沒有辦法區分這些電力需求差異，因而其定價常常是單一的。單一的價格，會造成什么后果呢?低耗電企業產出的上升正好與高耗電企業產出的下降相抵消，但高耗電企業減少的用電量卻大大多于低耗電企業所增加的用電量。也就是說，通過價格差異化，使得總產出不變，但總的耗電量下降了。

第二，拉閘限電不能淘汰高耗能企業。當管制價格低于電力均衡價格時，出現電力短缺，拉閘限電現象出現。危害最大的是拉閘限電。原因是，拉閘限電的無差別性質使得一些低成本產品減少了生產。對比一下“拉閘限電”和“漲價”二者的區別就可以知道拉閘限電的危害：當電力投資者估計錯誤，導致電力供給增長低于電力需求增長的時候，均衡價格會上升，一些承受不了電力漲價的食業就退出生產，而另一些承受得了的企業則繼續生產，從而達到淘汰高耗能企業的作用。而拉閘限電則沒有這種淘汰高耗能企業的作用。

第三，價格信號的作用被削弱。當政府制定的管制價格過高時，誘導投資者過度投資于電力行業，導致生產能力閑置，造成資源浪費；當政府管制價格低于市場均衡價格時，導致投資于電力的資源不足，造成上述所說的拉閘限電危害。而如果價格隨行就市，投資者可能犯小的錯誤，但競爭的力量會促使企業家及時糾正錯誤，不至于釀成巨大的失誤，即以小錯來避免大錯。然而，在電力價格南政府管制的情況下，各種集體決策的程序繁瑣耗時，使得電力價格常常變化緩慢，不能靈敏地根據市場需求及時改變，企業家(投資者)因而不能及時根據價格信號調整其投資方向，容易釀成大錯。

現在，越來越多的人已經意識到，無論是作為買方壟斷的電力公司還是作為賣方壟斷的電力公司，其壟斷地位對經濟發展是有危害的。一些經濟學家認為壟斷是沒有效率的，應該取消；另一些經濟學家認為，如果這家電力公司的壟斷勢力是市場競爭的結果的話，那它代表的是高效率和滿足客戶的最佳企業，但問題是，中國的電力公司的壟斷勢力并非市場競爭的結果，而是長期以來行政壟斷的結果，因此，他們也認為它的壟斷地位應該被取消。這樣，對于電力公司這個壟斷者，經濟學家一般意見比較一致，同意對它進行改造，以打破壟斷的狀態。

三、打破壟斷的制度重構

從壟斷到雙邊壟斷(從產電到輸電和配電)是電力產業的特點。而國家管制并沒有帶來更多的效益。因此許多國家采取了管制放松的模式。其改革的主要思路是將具有競爭性的部分(發電部分)，與自然壟斷性的

部分(輸電和配電部分)實行結構上的分離或功能上的分離。在具有競爭性的部分鼓勵競爭，實行價格進入管制的放松，同時給予消費者對電力供應商的自主選擇權，使消費者的電力需求偏好能真正與電力供給者的生產決策直接相連，對建立競爭性的發電市場意義重大；而在具有自然壟斷性的網絡部分，則改良管制模式，實行非捆綁式的服務，網絡系統將對所有的發電商提供非歧視性的平等傳輸通道，網絡服務的定價將被置于新的管制模式之下，采取電力零售價格，將發電、輸電和配電三環節分開計價以確保新的價格管制比傳統的價格管制更有效率。

目前的網電分離，即電網與電廠的分離，為進一步打破壟斷邁出了正確的方向。但是，核心的問題沒有得到解決，即壟斷的起因來自于電力輸送網絡的壟斷性質，如何打破這個壟斷，沒有得到解決。要解決這個根本問題，需要進行制度重構。本文提出以下的一個基本的制度重構框架。

(一)重構電網的職能

制度重構的目的是減少電力銷售的壟斷，因此，不能讓電網參與電力的銷售和購買環節，其主營業務應重新定位為電力運輸業務，這一點要以法律的形式明確下來。之所以如此重構，原因是電網目前是壟斷者。不管你如何拆分現有的電網，在一個特定的地區，電網總是唯一的，其壟斷地位很難在短期內消除。

當然，如果政府放開準入限制，有可能在同一個地區出現幾家電網同時運作的現象，但那種情形何時出現還很難確定。不管怎樣，競爭是應該鼓勵的，從這一理念出發，不應該人為地禁止新的電網的建造和參與競爭。

(二)電力輸送網的幾種制度模式的比較

1、會員制。由電力生產廠家和電力銷售公司作為主要成員組成的會員制電力輸送機構，類似于股票市場上的證券交易所。其特點是：不以盈利為目的，電力輸送機構運作所需要的費用由會員按照一定的方式分擔，通常由會員費、電力運輸費用以及其他運作費組成，這些費用的收取標準和其他重大投資決策則由會員大會決定，在這一點上，它與公司制的區別是，會員大會投票表決重大事項時是每一個會員擁有一票，而公司制通常是按照股份的多少來瓜分票數。會員制的問題是運作成本比較高。重大問題由會員大會決定，這本身沒有什么問題，但問題是，如果這些重大問題比較多的時候，這個機構的運作成本會比較高。另外，會員制的運作機構由于沒有利潤最大化動力，發展能力可能稍微弱一些。會員制的優點是它的確避免了一個追求利潤最大化的壟斷的電力輸送公司的存在。

2、公司制。如果讓電力輸送機構注冊成為一家獨立的公司，則它將是一個追求利潤最大化的壟斷者，從這一點來看，令人不滿意。對于壟斷者，政府將不得不對其進行管制，主要是對它的各種服務費用(主要是電力輸送價格)進行管制。這種管制，雖然也有危害，它使得電力運輸價格不一定反映電力運輸供求關系的變化，導致服務能力過?；蛘叨倘?。但畢竟這種危害要大大地小于直接管制電力價格所造成的危害，原因是，電力運輸價格只是電力價格的一個組成部分。

3、政府機構制。如果政府直接經營電力輸送網絡，例如由電力局直接管理電力網絡，則有很多不便之處，主要的原因是政府是一個權力部門，負有管理經濟運行的職責，如果參與經營電力運輸網絡服務，則既是一個運動員，同時又是裁判員，這種職能上的混亂，將導致“尋租現象”不可避免地產生，并且無法有效消除，最終損害電力生產市場的競爭秩序，導致稀缺資源配置的失靈——管理得好的電力生產商可能在尋租市場上輸給管理得不好的電力生產商。綜上所述，本文建議上策是采用會員制，中策是采用公司制，下策是采用政府直接經營電力輸送網。

(三)電力銷售渠道

1、發電廠。對于小用戶，發電廠可能采取“發電廠—批發商—零售商—小用戶”的分銷方式；對于大的用戶，發電廠也可以采用直接銷售的形式，通過電網直接輸送給用戶。

2、電力批發商的優勢是掌握發電廠和電力零售商的信息。批發商能夠根據所掌握的電廠的信息，給電廠提供各種不同的服務，促使電廠節約銷售費用，同時電力批發商能夠根據電力零售商的需求提供不同的服務，當然它也會根據零售商的需求特點采用各種不同的價格策略。

3、電力零售商的特點是它了解最終零星小用戶的需求特點，并能夠根據用戶的需求特點制定不同的價格差異策略和服務策略。

總之，由于信息費用的存在，發電廠不大可能直接面對眾多的小客戶，掌握各種信息優勢的一些人組成批發商和零售商是一個節約交易費用的必然結果，政府在這一過程中不需要特別的介入，只需要充當秩序的維護者和裁判就可以了。

在制度重構過程中，電力銷售這一環節可能在一開始要由現有的電力供應公司中產生，也就是說現有的電力供應公司將被拆分成為“電力運輸網絡公司”和“電力銷售公司”，后者由那些掌握電力生產廠家信息和電力用戶信息的人員組成，并與電網脫鉤。只要掌握信息方面存在差異，銷售人員就能夠通過買賣價差獲取足夠的利潤。反之，如果電廠不愿意失去這個價差，則表明電廠也掌握這些信息。

四、結語與展望

本文對電力市場的壟斷及其政府管制而造成的危害進行了分析，其主要的危害歸結為三句話：不能鼓勵低能耗者增加產量、不能懲罰高能耗者使之減少能耗、不能充分發揮價格信號的引導投資作用以避免投資者的大錯誤。

為此，本文提出了一個制度重構框架，其要點是：把現存的電力供應公司一分為二，一類是不以盈利為目標的會員制的電力運輸會員制機構，另一類是以通過買賣價差來獲取收益的若干電力銷售公司。然后，電力運輸機構只能專職于電力運輸，不能涉及電力買賣。在電力運輸領域，可能需要一定程度的政府干預，但在電力生產和電力銷售領域，政府不再進行干預。上述制度重構后，價格由供求關系決定，政府不再干預。而投資者根據市場價格決定是否投資建設新的發電廠，政府也不再干預。這樣，一個嶄新的電力市場機制就可以形成。原來政府不得不對壟斷者進行價格管制而導致的資源配置扭曲也將會得到糾正，由于投資者錯誤判斷市場走勢而導致的過度投資或者投資不足問題不會消失，但優勝劣汰的市場機制將保證投資者的錯誤不會被放大，從而避免價格管制和政府對電力投資審批所造成的大失誤的發生。

責任編輯莫仲寧