松動戶籍的上海模式

楊中旭

專家判斷，上海戶改在銜接居住證和常住戶口方面，有著里程碑的意義，或將引領北京、廣州等地的戶籍制度改革

購房入戶——經濟下行大背景下，多座城市推出借力戶籍改革刺激內需的政策。政策一經推出即飽受“公平與否”的爭議，舉國關注中，北京和上海兩座超級大城市卻按兵不動。

此前有消息稱，上海戶改在即，甚至有媒體判斷，上海戶改將有“破冰”的意義。當上海市政府網站在2月23日上午悄然公布“上海市持居住證人員申請戶口試行辦法”的時候，各大門戶網站紛紛將其置于顯著位置乃至頭條。

在接受《中國新聞周刊》采訪時，戶籍改革專家、中國人民公安大學教授王太元表示，上海戶改的意義，遠未到“破冰”的程度；但是，上海戶改在銜接居住證和常住戶口方面，卻有著里程碑的意義。

“通道”和“綠色通道”

2009年版的“上海戶改”，是經過4輪升級后的產物。

20年前，上海推出了寄住證，第一次對外來人口大規模松綁；4年之后，寄住證升級為暫住證；6年之后，暫住證又升級為居住證。最早擁有上海市居住證的“外來人口”，持證時間已經超過了11年。

在2009年版上海戶改方案中，可以看到歷史版本的基礎性作用。該方案第五條就持上海市居住證人員申辦上海市常住戶口設定的五項條件中，前兩條分別是：持《上海市居住證》滿7年，持證期間按規定參加本市城鎮社會保險滿7年。

“看起來我轉成上海市戶口沒什么問題”。一家IT公司的軟件工程師李雷對本刊記者說。2000年底，他從東北來到上海工作，次年年初，開始持有《上海市居住證》。

讓李雷比較自信的原因，除了前兩個條件自己已經具備，后三款規定，李雷覺得自己也能達標：持證期間依法在本市繳納所得稅；在本市被聘任為中級及以上專業技術職務或者擁有技師(國家二級以上職業資格證書)以上職業資格；無違反國家及本市計劃生育政策規定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

按照2009年版上海戶改方案的規定，李雷只要帶上符合上述五項條件的相關證明，向上海市人力資源和社會保障部門申請辦理即可。“似乎不會很麻煩。”李雷說。

2008年6月，深圳戶改方案推出。這份名為《深圳市居住證暫行辦法》的地方規章，將居住于深圳的戶籍登記分為4類：居住登記、暫時居住證、居住證、常住戶口。曾有媒體質疑，原先的暫住人口與常住人口這兩類的劃分，已經凸顯了戶籍制度的不公平，而今兩類人被細分為4類人，豈非更加不公？但方案設計者之一王太元告訴《中國新聞周刊》：“把深圳實有人口細分為具有梯次演進意義的四種，而不是相互隔離、對立的兩種，實際上使一個居住登記者具有了向臨時居住證持有人轉化甚至進一步向居住證持有人轉化的條件。如果一個人能夠依照法定程序通過自己的努力實現從暫住到常住的轉變，我們就可以說，這個人具有了實現遷徙自由的可能。”

只是，在《深圳市居住證暫行辦法》中，尚無四種身份轉變的實施細則，此番上海版戶改方案中，最大的亮點也在于此。“起碼搭建了一個通道”，王太元說。

除了一般通道，上海方案還給出了四個例外，分別為做出重大技術貢獻、教育衛生遠郊扶貧貢獻、繳納城鎮社會保險貢獻(兩倍于平均數)、投資納稅貢獻的“外來人口”申辦上海市常住戶口提供了綠色通道。

這4個綠色通道，似乎與4年前北京市政協常委、中國人民大學教授張惟英所提出的“北京市人口準入制度”一說有異曲同工之處。但實際上，在全國各地政策不一的戶改方案中，均有優秀人才激勵政策。“我們可以換個角度看這個問題，我把這叫做‘穩步增加外來人口權益。”王太元說。

謹慎出牌

“其實，戶籍只是一項中性的制度。印度叫人口登記，墨西哥叫戶籍，法國叫國民身份證，怎么叫它都沒有關系，內容其實是一模一樣的，沒有誰能夠沒有。”王太元說。

早在1998年，有研究者做過統計，附著在戶籍之上的利益多達48項。戶改的邏輯因此變得非常簡單：剝離附著于戶籍之上的各方利益。

但各地在1998年之后的戶籍改革，在利益方面卻有增有減。有減無可厚非，但有增卻與改革路徑背道而馳。實際上，購房入戶并非只是在本輪經濟下行大背景下方才推出，此前備受關注的鄭州、成都等地戶改，均有購房落戶的政策。

“購房落戶肯定刺激了內需，但對戶籍改革來說卻不是好事，不僅沒松綁，反而把中性的戶籍與經濟利益捆綁在一起了。”王太元說。

站在歷史的角度審視，此番推出的2009年版上海戶改，由于通篇并無“購房落戶”一類的利益捆綁，與2008年推出的深圳戶改近似，無疑為下一輪全國各地的戶改提供了前進的樣本。

2009年版上海戶改方案，除了就“銜接”方面在2008年版深圳戶改方案基礎上更進一步，也同時汲取了全國一些地方戶改急于求成的教訓。

始于2004年10月30日的第二輪鄭州戶改，除了放寬直系親屬落戶的限制，還推出了按照固定住所落戶的新政，一時間轟動全國。但僅僅一年之后，鄭州新增人口就多達10萬，學校不堪重負，不少班級學生人數超過了90人，新建學校計劃遠遠無法滿足“常住戶口學生”的求學需求，交通、住房、醫療、社保諸多方面壓力在隨后的數年中越來越大，凸顯了“單兵突進式改革”的孤島效應。

此番上海推出的2009年版戶改方案中，通過第十三條實行總量調控：本市對持證人員申辦常住戶口實行年度總量調控，符合條件的持證人員按規定排隊輪候辦理。超出當年調控人數總額的，依次轉入下一年度辦理。

2月24日，《中國新聞周刊》就調控人數總額致電上海市人力資源和社會保障局，工作人員這樣答復：試行辦法中沒有注明的部分，我也說不清楚。

此前，上海市浦東發展研究院秘書長楊周彝接受本刊采訪時所說的一番話，或許從一個側面可以為上海戶改方案中的總量調控作注解：僅以浦東而論，每畝地的開發成本已經超過60萬元，浦東乃至上海以后只能走服務業之路。

服務業之路，顯然與珠三角之前的勞動密集型加工業之路有著本質的不同。作為一個千萬人口的超級都市，上海市戶改方案中關于人口總額的調控，顯然是考慮到資源、環境承載力之后的現實選擇。

戶改仍需整體推進

戶改牽動全局，牽扯到每個人的利益。長期以來，不僅民眾高度關注，學界的路徑之爭也從未停止。

“激進路徑”一方的代表人物，是北京理工大學教授胡星斗。他給出的方案是：盡快廢除戶籍，以身份證管理取代之。他建議建立一個身份證電子管理系統，每個人一生下來就有一個唯一的身份證號碼，可以把戶口、檔案、個人納稅的情況、申領低保方面的情況，甚至做義工、慈善方面的記錄，還有信用情況、犯罪記錄等都納入其中。

他在和王太元的辯論中說道：當然也有人擔心，假如戶口準入放開了，會有很多人擁進大城市。這個擔心很沒道理，即使你放開戶籍，讓他自由落戶，也不會有更多的人到北京、上海、重慶，因為第一必須有賴于生存的條件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫療等等條件的約束，所以那種認為戶籍放開大城市就會人滿為患的情況不會出現。

但在現實情況下，鄭州戶改單兵推進的后遺癥，無疑拖慢了各地戶改決策的腳步。在王太元看來，戶籍改革也不能脫離國情一蹴而就，“單是戶籍改革往前走，其他配套不跟上甚至往回扯，改革就很難成功。”

實際上，各地戶改進程中，還有一個“看不見摸不著”的阻力。中國社會科學院社會學所研究員陸學藝在接受《中國新聞周刊》采訪時明言：“關鍵的阻力在于部門利益。”比如：有些部門、企業覺得，農民工最好用，因為便宜。“這里面涉及到很多部門，這些部門利益綁在戶口上，中央和地方決策的時候往往被牽著走。”

這一背景下的戶改，在王太元看來，顯然要走整體推進的道路。始于2003年的成都城鄉統籌實驗，后來為戶改整體方案提供了樣本。2006年，作為城鄉統籌配套方案之一的成都戶改方案出臺，充分考慮了失地農民的利益，將城鄉二元戶口轉為“一元戶口”。而在“一元戶口”的背后，成都在社保、土地權益、醫療、就業、住房等方面的統籌考慮，讓成都戶改不再陷入鄭州“單兵突進式”的窘境。

“成都的城鄉統籌經驗表明，戶改仍需整體推進。”王太元說。