松動(dòng)戶(hù)籍的上海模式

楊中旭

專(zhuān)家判斷，上海戶(hù)改在銜接居住證和常住戶(hù)口方面，有著里程碑的意義，或?qū)⒁I(lǐng)北京、廣州等地的戶(hù)籍制度改革

購(gòu)房入戶(hù)——經(jīng)濟(jì)下行大背景下，多座城市推出借力戶(hù)籍改革刺激內(nèi)需的政策。政策一經(jīng)推出即飽受“公平與否”的爭(zhēng)議，舉國(guó)關(guān)注中，北京和上海兩座超級(jí)大城市卻按兵不動(dòng)。

此前有消息稱(chēng)，上海戶(hù)改在即，甚至有媒體判斷，上海戶(hù)改將有“破冰”的意義。當(dāng)上海市政府網(wǎng)站在2月23日上午悄然公布“上海市持居住證人員申請(qǐng)戶(hù)口試行辦法”的時(shí)候，各大門(mén)戶(hù)網(wǎng)站紛紛將其置于顯著位置乃至頭條。

在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)，戶(hù)籍改革專(zhuān)家、中國(guó)人民公安大學(xué)教授王太元表示，上海戶(hù)改的意義，遠(yuǎn)未到“破冰”的程度；但是，上海戶(hù)改在銜接居住證和常住戶(hù)口方面，卻有著里程碑的意義。

“通道”和“綠色通道”

2009年版的“上海戶(hù)改”，是經(jīng)過(guò)4輪升級(jí)后的產(chǎn)物。

20年前，上海推出了寄住證，第一次對(duì)外來(lái)人口大規(guī)模松綁；4年之后，寄住證升級(jí)為暫住證；6年之后，暫住證又升級(jí)為居住證。最早擁有上海市居住證的“外來(lái)人口”，持證時(shí)間已經(jīng)超過(guò)了11年。

在2009年版上海戶(hù)改方案中，可以看到歷史版本的基礎(chǔ)性作用。該方案第五條就持上海市居住證人員申辦上海市常住戶(hù)口設(shè)定的五項(xiàng)條件中，前兩條分別是：持《上海市居住證》滿(mǎn)7年，持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿(mǎn)7年。

“看起來(lái)我轉(zhuǎn)成上海市戶(hù)口沒(méi)什么問(wèn)題”。一家IT公司的軟件工程師李雷對(duì)本刊記者說(shuō)。2000年底，他從東北來(lái)到上海工作，次年年初，開(kāi)始持有《上海市居住證》。

讓李雷比較自信的原因，除了前兩個(gè)條件自己已經(jīng)具備，后三款規(guī)定，李雷覺(jué)得自己也能達(dá)標(biāo)：持證期間依法在本市繳納所得稅；在本市被聘任為中級(jí)及以上專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)或者擁有技師(國(guó)家二級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū))以上職業(yè)資格；無(wú)違反國(guó)家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。

按照2009年版上海戶(hù)改方案的規(guī)定，李雷只要帶上符合上述五項(xiàng)條件的相關(guān)證明，向上海市人力資源和社會(huì)保障部門(mén)申請(qǐng)辦理即可。“似乎不會(huì)很麻煩。”李雷說(shuō)。

2008年6月，深圳戶(hù)改方案推出。這份名為《深圳市居住證暫行辦法》的地方規(guī)章，將居住于深圳的戶(hù)籍登記分為4類(lèi)：居住登記、暫時(shí)居住證、居住證、常住戶(hù)口。曾有媒體質(zhì)疑，原先的暫住人口與常住人口這兩類(lèi)的劃分，已經(jīng)凸顯了戶(hù)籍制度的不公平，而今兩類(lèi)人被細(xì)分為4類(lèi)人，豈非更加不公？但方案設(shè)計(jì)者之一王太元告訴《中國(guó)新聞周刊》：“把深圳實(shí)有人口細(xì)分為具有梯次演進(jìn)意義的四種，而不是相互隔離、對(duì)立的兩種，實(shí)際上使一個(gè)居住登記者具有了向臨時(shí)居住證持有人轉(zhuǎn)化甚至進(jìn)一步向居住證持有人轉(zhuǎn)化的條件。如果一個(gè)人能夠依照法定程序通過(guò)自己的努力實(shí)現(xiàn)從暫住到常住的轉(zhuǎn)變，我們就可以說(shuō)，這個(gè)人具有了實(shí)現(xiàn)遷徙自由的可能。”

只是，在《深圳市居住證暫行辦法》中，尚無(wú)四種身份轉(zhuǎn)變的實(shí)施細(xì)則，此番上海版戶(hù)改方案中，最大的亮點(diǎn)也在于此。“起碼搭建了一個(gè)通道”，王太元說(shuō)。

除了一般通道，上海方案還給出了四個(gè)例外，分別為做出重大技術(shù)貢獻(xiàn)、教育衛(wèi)生遠(yuǎn)郊扶貧貢獻(xiàn)、繳納城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)貢獻(xiàn)(兩倍于平均數(shù))、投資納稅貢獻(xiàn)的“外來(lái)人口”申辦上海市常住戶(hù)口提供了綠色通道。

這4個(gè)綠色通道，似乎與4年前北京市政協(xié)常委、中國(guó)人民大學(xué)教授張惟英所提出的“北京市人口準(zhǔn)入制度”一說(shuō)有異曲同工之處。但實(shí)際上，在全國(guó)各地政策不一的戶(hù)改方案中，均有優(yōu)秀人才激勵(lì)政策。“我們可以換個(gè)角度看這個(gè)問(wèn)題，我把這叫做‘穩(wěn)步增加外來(lái)人口權(quán)益。”王太元說(shuō)。

謹(jǐn)慎出牌

“其實(shí)，戶(hù)籍只是一項(xiàng)中性的制度。印度叫人口登記，墨西哥叫戶(hù)籍，法國(guó)叫國(guó)民身份證，怎么叫它都沒(méi)有關(guān)系，內(nèi)容其實(shí)是一模一樣的，沒(méi)有誰(shuí)能夠沒(méi)有。”王太元說(shuō)。

早在1998年，有研究者做過(guò)統(tǒng)計(jì)，附著在戶(hù)籍之上的利益多達(dá)48項(xiàng)。戶(hù)改的邏輯因此變得非常簡(jiǎn)單：剝離附著于戶(hù)籍之上的各方利益。

但各地在1998年之后的戶(hù)籍改革，在利益方面卻有增有減。有減無(wú)可厚非，但有增卻與改革路徑背道而馳。實(shí)際上，購(gòu)房入戶(hù)并非只是在本輪經(jīng)濟(jì)下行大背景下方才推出，此前備受關(guān)注的鄭州、成都等地戶(hù)改，均有購(gòu)房落戶(hù)的政策。

“購(gòu)房落戶(hù)肯定刺激了內(nèi)需，但對(duì)戶(hù)籍改革來(lái)說(shuō)卻不是好事，不僅沒(méi)松綁，反而把中性的戶(hù)籍與經(jīng)濟(jì)利益捆綁在一起了。”王太元說(shuō)。

站在歷史的角度審視，此番推出的2009年版上海戶(hù)改，由于通篇并無(wú)“購(gòu)房落戶(hù)”一類(lèi)的利益捆綁，與2008年推出的深圳戶(hù)改近似，無(wú)疑為下一輪全國(guó)各地的戶(hù)改提供了前進(jìn)的樣本。

2009年版上海戶(hù)改方案，除了就“銜接”方面在2008年版深圳戶(hù)改方案基礎(chǔ)上更進(jìn)一步，也同時(shí)汲取了全國(guó)一些地方戶(hù)改急于求成的教訓(xùn)。

始于2004年10月30日的第二輪鄭州戶(hù)改，除了放寬直系親屬落戶(hù)的限制，還推出了按照固定住所落戶(hù)的新政，一時(shí)間轟動(dòng)全國(guó)。但僅僅一年之后，鄭州新增人口就多達(dá)10萬(wàn)，學(xué)校不堪重負(fù)，不少班級(jí)學(xué)生人數(shù)超過(guò)了90人，新建學(xué)校計(jì)劃遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足“常住戶(hù)口學(xué)生”的求學(xué)需求，交通、住房、醫(yī)療、社保諸多方面壓力在隨后的數(shù)年中越來(lái)越大，凸顯了“單兵突進(jìn)式改革”的孤島效應(yīng)。

此番上海推出的2009年版戶(hù)改方案中，通過(guò)第十三條實(shí)行總量調(diào)控：本市對(duì)持證人員申辦常住戶(hù)口實(shí)行年度總量調(diào)控，符合條件的持證人員按規(guī)定排隊(duì)輪候辦理。超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，依次轉(zhuǎn)入下一年度辦理。

2月24日，《中國(guó)新聞周刊》就調(diào)控人數(shù)總額致電上海市人力資源和社會(huì)保障局，工作人員這樣答復(fù)：試行辦法中沒(méi)有注明的部分，我也說(shuō)不清楚。

此前，上海市浦東發(fā)展研究院秘書(shū)長(zhǎng)楊周彝接受本刊采訪(fǎng)時(shí)所說(shuō)的一番話(huà)，或許從一個(gè)側(cè)面可以為上海戶(hù)改方案中的總量調(diào)控作注解：僅以浦東而論，每畝地的開(kāi)發(fā)成本已經(jīng)超過(guò)60萬(wàn)元，浦東乃至上海以后只能走服務(wù)業(yè)之路。

服務(wù)業(yè)之路，顯然與珠三角之前的勞動(dòng)密集型加工業(yè)之路有著本質(zhì)的不同。作為一個(gè)千萬(wàn)人口的超級(jí)都市，上海市戶(hù)改方案中關(guān)于人口總額的調(diào)控，顯然是考慮到資源、環(huán)境承載力之后的現(xiàn)實(shí)選擇。

戶(hù)改仍需整體推進(jìn)

戶(hù)改牽動(dòng)全局，牽扯到每個(gè)人的利益。長(zhǎng)期以來(lái)，不僅民眾高度關(guān)注，學(xué)界的路徑之爭(zhēng)也從未停止。

“激進(jìn)路徑”一方的代表人物，是北京理工大學(xué)教授胡星斗。他給出的方案是：盡快廢除戶(hù)籍，以身份證管理取代之。他建議建立一個(gè)身份證電子管理系統(tǒng)，每個(gè)人一生下來(lái)就有一個(gè)唯一的身份證號(hào)碼，可以把戶(hù)口、檔案、個(gè)人納稅的情況、申領(lǐng)低保方面的情況，甚至做義工、慈善方面的記錄，還有信用情況、犯罪記錄等都納入其中。

他在和王太元的辯論中說(shuō)道：當(dāng)然也有人擔(dān)心，假如戶(hù)口準(zhǔn)入放開(kāi)了，會(huì)有很多人擁進(jìn)大城市。這個(gè)擔(dān)心很沒(méi)道理，即使你放開(kāi)戶(hù)籍，讓他自由落戶(hù)，也不會(huì)有更多的人到北京、上海、重慶，因?yàn)榈谝槐仨氂匈?lài)于生存的條件，找得到工作；第二必須要有住房，還有教育醫(yī)療等等條件的約束，所以那種認(rèn)為戶(hù)籍放開(kāi)大城市就會(huì)人滿(mǎn)為患的情況不會(huì)出現(xiàn)。

但在現(xiàn)實(shí)情況下，鄭州戶(hù)改單兵推進(jìn)的后遺癥，無(wú)疑拖慢了各地戶(hù)改決策的腳步。在王太元看來(lái)，戶(hù)籍改革也不能脫離國(guó)情一蹴而就，“單是戶(hù)籍改革往前走，其他配套不跟上甚至往回扯，改革就很難成功。”

實(shí)際上，各地戶(hù)改進(jìn)程中，還有一個(gè)“看不見(jiàn)摸不著”的阻力。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所研究員陸學(xué)藝在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪(fǎng)時(shí)明言：“關(guān)鍵的阻力在于部門(mén)利益。”比如：有些部門(mén)、企業(yè)覺(jué)得，農(nóng)民工最好用，因?yàn)楸阋恕！斑@里面涉及到很多部門(mén)，這些部門(mén)利益綁在戶(hù)口上，中央和地方?jīng)Q策的時(shí)候往往被牽著走。”

這一背景下的戶(hù)改，在王太元看來(lái)，顯然要走整體推進(jìn)的道路。始于2003年的成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)驗(yàn)，后來(lái)為戶(hù)改整體方案提供了樣本。2006年，作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套方案之一的成都戶(hù)改方案出臺(tái)，充分考慮了失地農(nóng)民的利益，將城鄉(xiāng)二元戶(hù)口轉(zhuǎn)為“一元戶(hù)口”。而在“一元戶(hù)口”的背后，成都在社保、土地權(quán)益、醫(yī)療、就業(yè)、住房等方面的統(tǒng)籌考慮，讓成都戶(hù)改不再陷入鄭州“單兵突進(jìn)式”的窘境。

“成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌經(jīng)驗(yàn)表明，戶(hù)改仍需整體推進(jìn)。”王太元說(shuō)。