中國藏區人口與經濟協調發展的戰略模式選擇

李含琳

中國藏民族地區是指以藏族為主的少數民族自治地區,主要包括西藏自治區、青海省、甘南自治州、阿壩自治州、甘孜自治州、迪慶自治州等“兩省區四州”。近年來隨著國家各項扶持政策的落實,特別是援藏建設項目的有力支持,藏區不僅出現了經濟的快速增長,而且出現了人口素質大幅度提高的局面。但是,由于歷史的、自然的和戰略的影響,藏區的人口與經濟之間仍然存在一些不協調的發展因素,需要選擇更加切合藏區實際的戰略和政策,來促進藏區的統籌協調發展。

一、藏區人口與經濟協調發展現狀評估

在改革開放以來,特別是2000年以來,隨著西部大開發戰略的深度實施,藏區人口發展與經濟發展都發生了巨大的變化,人口發展與經濟發展之間基本形成了協調發展的機制。據2008年的統計資料反映,中國藏區目前共有國土面積225.6萬平方公里,人口1106萬人,經濟總量是1243億元,占全國的0.54%,人均生產總值為11334元,折合1620美元。

1.人口在低位增長,而投資和經濟則在高位運行。據統計,從2001年開始藏區的人口自然增長率比較過去有非常大的變化,就是向低位持續轉變,一般都在5‰到8‰之間,而在2000年以前,我國藏區的人口自然增長率一般都在10‰以上。從經濟增長變化來看,從2001年開始到2007年,整個藏區的經濟增長速度都在10%以上。2007年,我國全部藏區的生產總值達到1300多億元,人均達到12000元,折合為1700美元。增長最快的是阿壩和迪慶,分別達到65.7%和27.72%。

2.人口結構趨于合理,與產業結構調整相對稱。藏區的人口結構變化逐步趨于合理,2007年,藏區人口的城鄉結構為348萬:758萬,人口性別結構為561.14萬:538.25萬。固定資產投資增長也非常快,2000年以來的平均投資增長速度都在15%-20%之間。在工業比重上青海最高,達到51.6%,甘南和阿壩也都在40%以上。從就業結構來看,藏區的勞動力就業結構仍然是比較集中農村的,三大產業的就業比重分別為72%、8%和20%。

3.人口素質普遍比較低下的現象,與經濟發展的整體水平相吻合。到2007年,西藏的人均受教育年限只有3.05年,青海省比較高,只有7.03年,甘南州只有6.01年,比較全國的平均水平低2-4年。實際上,這個文化素質水平,與當地的經濟發展水平之間是協調的,因為經濟發展水平決定社會發展水平,經濟發展處在相對比較低的階段,必然決定文化教育、衛生醫療和科學技術等也處在較低的水平。

4.人口分布進入大變化時期,與工業化和城鎮化戰略同步。改革開放以來,藏區的產業結構調整很快,就業結構隨之變化,從而引起了人口分布的大變化。到2007年,在中國藏區的人口分布當中,城鎮化率最高的是青海省,達到41.3%,比全國的平均水平只低了3.6個百分點,西藏在38.5%,其他地方都在20%左右。2000年以后,藏區的工業發展很快,工業增加值所占比重,青海和甘南高達42%。

5.經濟發展持續增長,但政府的經濟實力仍然比較弱。從對藏區2000年到2007年財政收入結構變化分析可以發現,藏區地方財政收入一般與中央財政收入的轉移支付比例是1:4。為此,中央財政的各種形式的補貼就逐年增加起來。以青海省為例,從2000年到2007年,地方財政收入由16.58億元增加到50多億元,財政總支出由68.26億元增加到300多億元,國家財政補貼由64.72億元增加到250多億元。地方財政收入所占財政支出的15%。

6.城鄉個人收入增加比較快,但是消費水平仍然不高。2000年,藏區城鎮居民人均可支配收入最高的是西藏,有6448元,最低的是阿壩,是3221元。2007年城鎮居民人均可支配收入最高的是青海,為9800元,最低的是甘南,只有6200元。從消費水平來看,2000年,人均消費最高的是青海省,是1941元,最低的是甘南,只有817元。2007年,人均消費最高的是西藏,有3540元,最低的仍然是甘南,只有1771元。與全國的平均比較,西藏差3000多元,甘南差4000多元。

二、人口與經濟協調發展的基本戰略

調查發現,由于自然條件和國家戰略的關系,藏區的人口與經濟協調發展之間仍然存在一些問題,比如,工業資源開發方式創新比較滯后,資源優勢沒有發揮出來;現行的地方工業以小工業為主,沒有集聚發展,無法形成產業集群;水電資源優勢明顯,但是電力產業沒有形成;鐵路和高速公路已經開通,但是工業等經濟技術開發區沒有形成;人口向城鎮大量聚集,但是城鎮發展速度比較慢;基礎教育和衛生醫療事業的發展還明顯跟不上經濟、旅游業的發展進程。為此,建議藏區在今后的發展中以促進人口與經濟協調發展為中心,選擇更加科學高效的發展戰略。

1.集聚發展戰略。由于歷史和現實的各種原因,藏區的經濟發展資源在短期內是不充分的,要同時實現各個地方的投資和發展,是不可能的。因此,要按照發展極理論,集中投資要素,盡快促進條件和環境比較好的地方的經濟起飛。當前,對于集聚發展戰略的實施,要解決的主要問題有:一是發展極的選擇。發展極既可以是某一個發展比較快的產業,也可以是發展條件和環境比較好的區域。根據我們的調查,我國目前藏區比較接近發展極的有城市經濟,象西寧市、拉薩市、日喀則市等,可以優先發展城市經濟;旅游經濟,這在西藏、青海、阿壩、甘孜、甘南、迪慶等地都是重點發展產業,有了很好的基礎;水電開發,水資源是中國藏區的資源優勢之一,但是目前的開發嚴重不足;優勢資源開發,象青海的鉀鹽、甘南的黃金、西藏的礦產等。

二是發展極的操作。建議藏區地方政府,在決策經濟發展戰略的時候,側重于中長期發展戰略,采取集中優勢資源、集中發展要素、集中發展布局的戰略做法。建議重點解決三個問題即部分農民向城鎮集中,實現轉移性就業和定居;農業和牧業向條件好的地帶集中,集聚農業發展要素,提升農業發展水平,主要向河谷地帶和低海拔地區集中;工業向開發區集中,工業企業按照產業類別分別建立產業特色比較明顯的開發區,逐步建立藏民族地區的特色優勢產業集群。三是發展極的培育。投資規模決定發展速度,不論是政府投資,還是私人投資,都要向優勢產業或者主導產業傾斜;政府要通過一定的政策調整手段,來促進和激勵全社會的投資傾向,要靈活運用金融、財政、稅收、管理等方式;由于藏區的實際條件的限制,在選擇主導產業和發展極的時候,不能太多太爛,要少而精;西藏的礦產資源開發,可以采取開采在西藏,加工在內地的途徑和模式來進行,建立藏區與內地的工業鏈條。

2.生態能戰略。生態能產業是新興產業,是指利用自然的資源開發經濟產業,但是同時又不對生態環境造成影響的產業。藏區發展生態能產業的條件非常好。一是水電產業。西部藏民族地區的總的水資源量是8153億立方米,有5億多萬千瓦的開發潛力,但是目前只有不到1000萬千瓦的發電裝機能力,已經開發的能力是資源能量的1/50。存量與能量嚴重不對稱。要加快培育生態能產業,全力推進在建電站建設,力爭新增水電裝機容量。按照加快東部、開發南部、啟動北部和協調運作的思路,力爭使藏區的水電能力到2020年達到2000萬千瓦。加快項目前期工作,認真進行前期論證和可行性研究,做好移民安置工作。二是生態農業。西部是我國的生態環境屏障,藏民族地區又是這個屏障的重要組成部分。藏區的水資源豐富,河谷資源也非常豐富,在幾十條河谷地帶有數億畝可開發土地資源。所以,藏區的農業發展戰略要圍繞生態農業來展開。建議采取的戰略對策是:建設藏區河谷平原地帶的現代農業生產基地,大力發展種植農業、大棚農業、灌溉農業;50%以上的牧區要實行禁牧、輪牧,部分耕地要用來種植牧草,搞青儲飼料基地;轉變牧區的生產方式,草山放牧要與舍飼養殖結合起來,逐步轉變到用舍飼養殖為主;大量種植高效益的農產品,特別是藏藥。三是藏藥產業。藏藥是我國中草藥的精華,國內外市場非常大,但是,目前開發很不夠,種植面積只有500多萬畝。要把藏藥產業作為重點產業來開發,迅速擴大藏藥的種植面積,到2010年,使藏區的藏藥種植面積達到1000萬畝以上;集中種植和發展特色藏藥品種,迅速擴大產量;通過引進投資和企業的方法,大力發展藏藥加工產業,創造出大量的藏藥品牌;開發藏藥的銷售渠道,建立國內外市場銷售體系,培養經營人才。

3.大旅游戰略。目前,我國藏區的旅游產業發展已經到了一個新的發展階段,這就是提升產業檔次的階段。基礎建設已經具備一定的規模,發展思路和戰略已經成熟,但是,發展的總體狀態仍然不是很理想。今后的發展要重點解決的問題有:一是要按照國際標準設計旅游項目。在西藏、青海、阿壩等地區,旅游資源非常豐富,旅游資源的文化沉淀和民族特色非常明顯。要按照國際標準來設計開發方案,建設許多國際一流、國內一流的旅游項目。要聘請國內外著名專家,來設計開發方案,按照一流要求進行建設。二是要通過企業運作解決投資來源。旅游業的投資非常大,主要要通過企業來運行投資問題,政府可以作為向導來開展服務工作。重點旅游景點可以采取拍賣經營權的方式來進行,經營權可以達到50至100年。三是要建立現代旅游管理機制。旅游管理是現代管理的新形式,但是,目前的藏區旅游管理不是很統一,很規范。要建立現代旅游管理機制,首先要加快培養自己的旅游人才,還要根據旅游產業的特點,設計管理的模型,實施管理監督。四是要大力開發藏文化資源。我國藏區的歷史文化資源、人文資源、風俗習慣、生活方式等,都非常有特色和感染力。要在大旅游戰略的框架內開發文化資源,將文化優勢與旅游優勢緊密地結合起來,使旅游產業與文化產業相互促進和相互支撐。

4.人力資源戰略。相對于內地而言,藏區的人力資源不是很豐富。但是,也有重視人力資源開發的必要,特別是在大量的內地人才向藏區流動的情況下,更應該重視人力資源的開發問題。一是繼續發展基礎教育事業。中央政府要繼續重視和增加對藏民族地區的基礎教育投資,爭取對藏民族地區實行12年義務教育政策;藏區的“兩基”教育和“兩免一補”政策和工作,在穩定目前水平的基礎上,要進一步提高提升發展層次;職業教育和高等教育要作為今后藏區教育發展戰略的重點,增加學校數量,調整教學結構,提升教學質量,為藏區發展培養越來越多的人才;內地的藏族學校也要擴大招生規模。二是著力推進科技進步事業。充分發揮科技對經濟、社會的支撐和引領作用,按照“整合內外資源、強化普及應用、把握重點支撐、培育特色產業、促進協調發展”的要求,在農牧業、工業、社會事業三大領域,重點抓好“四大科技”、“五大科技專項”,實施“四大科技工程”,強化人才隊伍建設,改善科研條件。圍繞產業培育和資源開發,狠抓新技術、新成果的引進、示范、推廣,著力提高科技含量,加強自主創新,抓好應用型重點科研課題攻關。加強科技培訓,開展科普工作,提高科技素質,實施專利戰略,保護知識產權。三是努力增加就業總量。實施積極的就業政策,完善公共就業服務體系。加快就業服務信息化建設,建立城鄉統一的勞動力市場。拓展就業渠道,創造就業崗位,鼓勵自主創業和自謀職業,重視和加強大中專畢業生就業工作。對于城鎮新增加的就業、下崗失業再就業、失地無業農民再就業、困難對象再就業、“零就業”家庭等的就業問題,要特別地關照。加強職業培訓,強化勞動保障監察,維護勞動者特別是農民工的合法權益。四是解決好內地人才與藏區人才的融合問題。近年來內地勞動力和人才到藏區去的很多,目前在西藏自治區,黨政管理人才、專業技術人才和企業管理人才當中,內地的人才占多數。除人才外,一般勞動力向藏區的流動也很多,速度在加快。所以,要重視藏區人力資源與內地人力資源的協調、和睦、共處問題,既要用優惠政策吸引內地人才和人員,又要加快培養自己的人才。在工作條件和待遇方面盡量做到兩方面比較接近。

5.公共經濟戰略。一是加強農牧業基礎設施建設,著力建設農牧區急需的公路、飲水、沼氣等生產生活設施,改善農牧業生產條件,提高綜合生產能力。抓好水利設施建設、骨干水利工程建設和小、微型水利設施建設,進一步爭取農牧區安全飲水工程項目,逐步解決農牧民安全飲水問題。建設高標準基本農田,積極推廣實用方便的農機具,加快農業機械化進程。二是全面落實支農惠農政策。堅持統籌城鄉發展,堅持“多予、少取、放活”的方針,緊緊圍繞農牧民增產增收,把公共財政向農村傾斜、公共設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋。繼續抓好州、縣新農村試點工作,開展文明、環保、衛生的生態村建設。抓好農業普查、糧食和畜牧業生產工作,嚴格耕地保護制度,繼續實施“糧食增收示范工程”,穩定播面,優化品質,提高單產。抓好各項備耕工作,安排好種子、農藥等農資的調劑調運,做好防災抗災的各種技術和物資準備,最大限度地減少災害損失。深化和完善草場承包責任制,轉變畜牧業生產方式,推進畜牧業產業化經營,抓好健康養殖示范小區建設,加大牲畜出欄力度,狠抓動物防疫、草原建設、畜禽改良。三是繼續狠抓扶貧開發。堅持抓好開發式扶貧,把扶貧開發與生活救助結合起來。大力實施新村扶貧、產業扶貧、移民扶貧、社會扶貧、勞務扶貧、村道扶貧工程,解決絕對貧困人口和相對貧困人口的溫飽問題。實施新村扶貧工程建設、以工代賑、異地扶貧搬遷、移民扶貧工程建設。抓好扶貧產業項目建設,力爭使項目實施區的農牧民增收比較快,改善生活比較快。抓好特困農牧民生活救濟和特困農牧民住房改造,堅持對口聯系幫扶貧困村、貧困戶制度,加快農牧民越溫脫貧的步伐。對于地方病比較集中的地方,應該采取整體搬遷移民的方式解決。

三、統籌解決好藏區的經濟、人口和生態安全

1.保證藏區經濟安全的戰略選擇。主要有:一是經濟發展要保持一定的增長速度,而且要穩定持續。二是保證糧食安全,自產糧食要有一定的比例保證,內地向藏區的糧食通道要順暢,農業要素布局要做大的調整。三是工業資源開發要突出區域聯合的戰略導向,國家計劃開采的礦產資源,原則上開采在藏區,冶煉和加工爭取放在內地。四是提升貿易和口岸經濟水平,我國藏區有4000多公里的邊境地帶,口岸貿易、口岸產業、口岸經濟發展戰略應該成為主導戰略。五是多渠道籌集資金,加快城鎮基礎設施建設。要積極向國家申報項目,解決城鎮市政基礎設施和公共服務設施建設投資。認真做好援藏項目的銜接工作,用好援藏資金。

2.保證藏區人口安全的戰略選擇。主要有:一是樹立科技人口觀念。開展先進適用技術的引進和推廣,建立農牧業科技成果轉化基地。積極實施星火科技行動,繼續推進光明工程,充分利用區內外科技資源,提高科研聯合攻關能力。二是穩定低生育水平。繼續把衛生工作的戰略重點放到農牧區,加強突發公共衛生事件應急機制及體系建設,加大衛生隊伍建設力度,大力發展藏醫藥事業,確實加強婦幼衛生與保健工作。三是努力提高人口素質。要堅持以人的發展為中心,高度重視發展各級各類教育,全面提高人口素質,促進人的全面發展。四是調整就業結構,繼續實行積極的就業政策,幫助雙下崗、雙失業、單親家庭等困難人員實現再就業。五是促進人口流動。實施“非均衡”人口流動發展戰略,人口集中布局,河谷地帶根據各地實際情況,引導農牧民新建住房向交通線集中,向城鎮、農民新村和牧民定居點集中,通過工業化和城鎮化實現大量農牧區人口向非農產業轉移。六是提供優質服務,提高各族群眾的健康水平。

3.保證藏區協調發展環境安全的戰略選擇。主要有:一是生態保護和恢復。繼續抓好“天保”工程,完成規劃的公益林建設、森林管護、退耕還林和退牧還草任務。加強自然保護區建設、野生動植物保護工作。認真落實主要污染物減排目標責任制,嚴格實行環境影響、容量總量控制。二是生態功能區建設。啟動“生態藏區”建設規劃和主體功能區規劃,做好全國首次土壤污染源調查工作。按照生態鏈條的原理構建新的經濟發展思路和戰略體系,努力開發生態性的產業和產品,保障國家的生態安全。三是生態鏈條建設。在推進工業化和城市化當中,把大力發展循環經濟作為主導經濟形式,努力建設“三廢”,加快再生資源的開發力度。在推進農牧業產業化經營當中,要把調整農業結構與產業化經營有機結合起來,推進農業向區域化布局、專業化分工、標準化生產和產業化經營發展。著力開展特色糧、果、菜、畜基地建設,為深加工提供有特色、上規模、品質好的原料產品,提高農產品附加值。培育一批帶動作用強、示范作用大的農產品加工龍頭企業。