建立青海生態補償制度的思考

潘 媛

引言

對生態補償的法律思考和研究有賴于對生態補償法學含義的厘定。生態法學中的補償含義,應當包括:一、法學上生態補償發生的范圍。根據“誰污染誰治理,誰破壞誰恢復,誰受益誰補償”的生態建設規劃原則,生態補償的領域包括生態資源開發利用和生態維護與建設兩部分;二、生態補償的法律關系客體。生態深層次地反映了生物與非生物環境之間的關聯,從法學角度出發,這種關聯就是生態利益,即生態補償法律關系的客體是生態利益;三、生態補償法律關系的主體。生態資源具有公共物品屬性,它對應的是公眾多層次、多樣化、整體性的利益訴求,因此,生態資源需要政府有組織地提供給公眾,政府應當在生態建設和維護中發揮核心作用,因而政府及其相關職能部門是生態補償法律關系的主體;四、生態補償的法律手段。生態補償雖然以政府為主,但政府的補償能力畢竟是有限的,政府應當通過有效的激勵制度安排市場其他社會主體參與進來,即充分發揮市場的作用。綜上所述,生態補償的法律概念是:在資源的開發利用及生態的建設與維護過程中,以政府為主的對生態利益受損者的利益補償。

一、青海生態補償制度的依據

(一)法理依據

1.權利與義務的對等性。實施生態保護措施,生態功能區所屬地區及居民履行了其所承擔的保護生態環境、維持生態平衡的義務,但是與此同時也被客觀地剝奪了其發展自身經濟、擺脫貧窮的權利。而生態環境保護的受益者在享受生態保護的結果的同時并沒有承擔他應當承擔的義務,這是不符合權利義務對等的法理的。因此,建立生態補償法律機制,賦予生態保護主體補償權,是平衡生態保護主體和生態受益主體的權利義務的內在要求。

2.法的正義性。正義體現在可持續性發展中就是公平觀。只有公平才能維護和保證人與人之間的平等以及每個人應享有的合法權利和自身利益,從而調動可持續性發展主體的積極性和創造性。生態補償機制的建立是可持續性發展公平法則的具體體現。建立生態補償制度,能夠維護各個行業、各個區域之間利益的平衡,調動社會可持續性發展主體的積極性和創造性,有利于推動社會可持續性發展的歷史進程。

(二)現實依據

1.生態補償是青海經濟及社會全面可持續性發展的內在要求。青藏高原被稱為北半球氣候變化的啟動區和調節區,三江源地處青海腹地,它素有“生態源”和“氣候源”之稱,是全國乃至東南亞地區的生態屏障。因此,作為上游地區的青海省,其生態環境的好壞不僅直接影響本省的經濟和社會全面可持續性發展,而且事關中下游地區的生態環境和生態安全。然而事實是,近年來,三江源地區雪線后退,冰川劇減,濕地縮小,土地沙化面積不斷擴大,草原林區水量涵養功能減弱,生態系統的循環受到嚴重破壞,致使大江大河不時出現斷流和洪水災害。從1972年到1998年的27年間,黃河斷流21次,直接經濟損失達350億元;沿河流域水土流失嚴重,每年輸入黃河的泥沙量達8800萬噸。因此,建立有效的生態補償制度十分緊迫。可持續性發展是建立在對生態環境保護的前提下的,如果不能把經濟和其他社會活動限制在我們賴以生存的環境所能承受的范圍內,那么可持續性發展就不會實現。即,可持續性發展要以生態的良性循環為基礎,否則,經濟系統就無法運行,更談不上社會的可持續性發展了。我省的現實狀況是仍然采取傳統的“高投入、高消耗、高污染”的發展模式,造成的環境污染和生態破壞已經遠遠超出了生態系統所能承受的能力范圍。發展是硬道理,但是我們應當清醒地認識到,經濟發展不應以生態環境的破壞為代價更是硬道理。從長遠來看,這種經濟發展模式是不具有持續性和競爭力的,它取得的經濟效益必定是短暫,因為獲得的經濟效益必定是以生態環境資源的更大破壞為成本的,這樣就勢必陷入生態、經濟和社會發展不利的惡性循環,成為青海可持續性發展的重大障礙。

2.生態補償是生態安全要求所決定的。生態安全當前是全世界共同關注的焦點,隨著溫室效應、全球變暖、嚴重自然災害以及突發性環境污染事件的不斷出現,使得生態安全也成為了社會安全體系中的重要組成部分。生態安全問題不解決,不僅會造成當代巨大的生命、財產損失,社會安定無法保證,還會造成生態的問題的代際轉嫁,給子孫后代造成無法逆轉的災難,可持續性發展無以為繼。三江源地處青海腹地,不僅是黃河、長江的發源地,更關系著中下游地區人民生活和社會發展的生態安全,從某種意義上說,保護好三江源就等于保護了中華民族賴以生存的生命源泉;而且三江源的生態還關系著東南亞的生態環境安全從而對東南亞國家之間的睦鄰友好和地區安全具有重要的戰略意義。可見,生態安全是社會安全的基座,所以,建立生態補償制度,以生態補償促進生態建設和生態維護,不僅是為增強自身綜合競爭實力,確保區域經濟和社會可持續性發展創造條件,也是維護生態安全,對本區域以及全國和全世界人類環境事業的切實行動。

3.生態補償是區域間生態利益平衡,地區間均衡發展的要求所決定的。青海是黃河、長江、瀾滄江的發源地,從生態補償發生的范圍看,生態補償關系到一個流域的上游、中游和下游,不同地區甚至我國東、中、西部的發展關系的問題。流域的生態建設應當是整個流域的公共事務,倘若為了生態建設與維護而限制上游的生態資源開發與利用,剝奪了上游地區和居民的發展權,這對上游來說是很不公平的,勢必加劇上游與下游地區之間經濟發展和人民生活水平的差距。加之青海是多民族省份,具有不同于其他省份的地域、民族、產業結構等諸多特點,因而,生態補償不到位,會引發青海與其他地區間新一輪的發展不平衡,從而影響到社會的安定與團結。

二、青海生態補償立法的指導原則

(一)協調發展原則

協調發展原則是自然保護與經濟建設發展相協調原則的簡稱,它是指經濟建設和社會發展的規模和速度要充分考慮到資源和生態系統的長期承載能力,使資源和生態系統既能滿足經濟建設和社會發展目標的需要,又能夠使資源和生態系統保持在滿足當代人和后代人對資源和生態利用的要求水平上,使自然保護與經濟建設和社會發展互相促進,共同發展。生態補償所要達到的目的就是生態功能的恢復與生態系統的良性循環,促進生態、經濟、社會的全面可持續性發展。生態補償主要作用于生態,通過生態效益的改善提高整個社會的經濟效益和社會效益。青海省目前對資源的利用主要有旅游業、農牧業、資源采收、資源加工、水電開發等,雖然已經有相關的法律法規對開發利用自然資源的行為作了系統規定,對資源適度開發的實踐也已經開始,并且在主管部門的監督和管理下向著多樣化、產業化和規模化的方向發展。但是目前仍然存在不合理、不科學,缺乏前瞻性和持續性的狀況,對資源開發的發展和環境的保護目標沒有明確的方向,熱衷于追求經濟效益,如果任其發展將會對這里的生態環境產生深遠的不利影響。對任何一個區域來說,自然資源都不應成為收入的唯一來源,而只能是社會經濟多樣化的一個部分,否則很容易導致過度開發。因此,需要改變青海自然資源開發利用的方式,而這就要求必須在法律上明確規定協調發展原則。

(二)生態效益為主,經濟效益為輔原則

生態補償法律機制中的生態效益和經濟效益孰輕孰重,臺灣學者陳慈陽指出:“必須衡平環境使用者彼此間或其與公益間的沖突和矛盾”,他認為環境保護的衡平性是環境立法的基本任務。筆者認為生態補償法律機制啟動的原因就是由于片面強調經濟發展忽視了資源的生態效益造成生態環境的惡化的后果,因此,在生態補償機制中就應當體現資源的生態價值。再者,生態補償機制的設定初衷就是為了恢復資源的生態功能,所以,結論就無可爭議的是應當以生態效益為重。那么另一方面,經濟效益也不應當因此就被否定:其一,可持續性發展強調的是生態、經濟和社會的全面協調發展,對任何一個方面的忽視都不是科學的可持續發展,發展本身不可避免地要對自然資源進行經濟目的的利用,所以對資源經濟利用也就不可避免地產生了相應的經濟活動;其二,對資源的經濟效益的肯定是經濟社會中保護資源的巨大內在動因,我們的環境保護不能脫離現實的經濟背景,也只有將生態環境保護和經濟活動本身結合起來,才能使生態環境保護有更強的動力。青海的生態地位非常特殊,區域生態、經濟發展和社會問題互相交織,互為因果,資源開發、環境保護與社會經濟發展密切關聯,缺一不可。因此既要確保生態環境保護和建設,同時又有很緊迫的區域經濟發展和提高本區域居民生活水平,促進民族地區社會進步的任務。這就決定了青海必須要建立以生態效益為主,同時以經濟效益為輔的生態補償機制。

(三)公眾參與原則

公眾參與原則是目前各國環境保護管理中普遍采用的一項原則,也是體現在許多國家環境法中的基本原則。它源于20世紀60年代末以來日益高漲的環境保護浪潮和國際慣例的日益民主化進程。公眾參與原則是指在環境資源保護中任何人都擁有保護環境資源的權利,當然,同時也應承擔保護環境資源的義務,都有平等地參與環境保護事業,參與環境決策的權利。1992年各國通過的《里約宣言》明確提出:“環境問題最好是在全體有關市民的參與下,在有關級別上加以處理。在國家一級每一個人都應當能適當獲得公共當局所持有的有關環境的資料,包括關于在其社區內的危險物質和活動的資料,并有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序,包括補償和補救程序。”生態保護事關每個人的利益,生態保護的法治化需要每一位社會成員的自覺參與。青海省生態地位的重要性和特殊性決定了該地區的生態保護立法不僅僅需要當地社會成員的努力,更需要全國其他地區的公眾、組織乃至國際組織及社會的積極參與。只有這樣,才能避免政府決策的失誤,使政府部門在生態工作中獲取科學準確的信息,作出科學的決策,同時增強公眾保護生態環境的責任感。

(四)以政府為主導,充分發揮社會和市場機制作用原則

生態環境公共品和公有資源的屬性要求政府發揮主導作用:通過生態環境和自然資源產權制度、價格評估機制等的建立為社會提供交易規則和秩序;根據生態環境質量和資源存量制定長遠規劃管理政策和適時調整有關補償標準;建立包括信息采集、管理和發布系統在內的信息機制,為社會提供準確的市場交易信息,降低交易成本;大型生態功能區的建設、維護需要巨大的資金投入,市場回報率低,政府有必要積極介入和推動等等。但是政府也有調控不到位的情況,比如政府自身的補償效率不高,某些補償不符合公平原則,難以做到在生態環境和自然資源產業配置的效益最大化等。因此,有必要發揮社會和市場機制的作用。社會是實施生態補償的重要力量,比如社會公益性組織,能夠為生態補償提供資金,政府應當為其提供方便的參與途徑。此外,通過在市場中強制性地引入生態環境價格,發揮市場對生態環境資源的供求引導作用,有利于建立公正公開的生態利益共享和責任分擔機制。

三、青海生態補償法律制度的幾點思考

(一)充分發揮地方立法自主性

就我國生態補償立法的整體現狀而言,尚沒有完善而成熟的生態補償法律制度,其中重要的原因在于建立統一生態補償法制立法技術上的障礙。我國生態補償立法模式有統一立法和地方單項立法兩種選擇。多年的生態補償實踐證明,不存在一種對所有地區都奏效的具體的解決性的策略,加上我國幅員遼闊,生態復雜多樣,以及生態補償法學研究的薄弱現實,統一立法更是一種審慎的選擇。我省地域遼闊,其特殊的地理位置和民族特色決定了生態狀況復雜且發展不平衡,生態補償具有地域特色,因此在青海生態補償法律制度的建立和完善中,在不與生態補償法律原則抵觸、矛盾的前提下,必須充分發揮地方立法的自主性,及時將本地區比較成熟的生態補償政策上升為法律規范,將本地區的生態補償規范化,從而建立適合本地區的生態補償長效機制,更好地為全國生態補償立法提供參考經驗。

積極探索有效的生態補償模式

1.加快生態補償的試點工作。例如,2006年國家發展改革委員會就規劃了北京密云水庫上游的水權分配試點。試點的補償方式首先明確初始水權,上下游通過協商對水權進行有償轉讓,上游的農業灌溉用水轉讓給下游成為工業用水和生活用水后,上游農民即能夠以這種方式取得經濟補償并調整產業結構。

2.積極推行市場化生態補償,即政府“弱干預”式的補償。在政府的引導下實現生態保護者與生態受益者之間自愿協商的補償。政府應著重培育資源市場,開放生產要素市場,使資源資本化,生態資本化,使環境要素的價格真正體現其稀缺性。今后,這種鼓勵生態受益者和生態保護者之間自愿協商以實現生態補償合理化的模式也應該是我省生態補償制度的創新方向。

(二)生態補償具體法律制度

1.生態補償的對象。就生態補償而言,包括兩類,一是對被破壞的生態系統的補償;二是對有利于生態保護和建設的重大活動的補償以及對為保護生態環境而作出的犧牲的補償。此外,對于貧困居民的補償也是一個重要的補償內容。對他們而言,貧困削弱了他們可持續性發展的能力,為了讓他們脫離貧困,擺脫生態破壞的惡性循環,就應當對這部分人進行補償,以實現生態環境和經濟的良性發展。

2.生態補償的標準。生態價值是一個相對概念,現實中,補償方和被補償方往往會給出不同的補償標準。對生態補償標準的科學界定是生態補償法律機制得以運行的重要因素,但現行立法對補償標準幾乎空白,所以有必要因地制宜制定適合青海的生態補償標準。積極探索和建立資源環境價值評價體系,完善經濟增長過程代價分析;著手環境資源實物量統計、資源耗損、環境損失估價等課題研究,探索從定性化向定量化轉變的自然資源和生態環境價值評估方法,為生態補償提供較強的價值操作標準。此外,還應開展協議補償標準研究,在以政府為主導的前提下,結合市場、社會和群眾承受力,由補償方和被補償方之間的協商談判確定適宜的補償標準。

3.生態補償的資金。生態補償資金的來源可以作如下考慮:第一,設置生態受益稅。國家進行生態補償受益的是全體國民,因而在國民承受力范圍內征收生態受益稅是合理的,且它應當成為補償資金的主要來源。第二,征收生態損失費。國家在生態價值遭到開發利用者經濟活動破壞的情況下應向其征收生態損失費以用于生態價值恢復建設的補償利用。第三,設立生態補償基金,可以通過由國家向社會募集資金的方式或者社會慈善公益的途徑籌集生態補償基金,彌補國家生態補償資金的不足。

4.生態補償的方式。生態補償的方式是指生態補償主體對生態受償主體的補償形式,實質是對補償資金的使用方式。基于合意的民事生態補償一般采用單一的貨幣支付方式,因為這種補償方式的成本最低。但是在國家生態補償中,貨幣支付主要適用于生態恢復和建設,其它情況如果采取貨幣補償方式會引發許多弊端。比如生態移民補償,如若直接以貨幣形式補償,那么很多基礎公共設施無法建成,而且移民的補償貨幣的使用也無從控制,這對他們以后的持續性發展是很不利的。因此,生態補償應當多樣化,可以采取修建公共基礎設施、發展公共衛生醫療和教育事業、開展職業技術技能培訓、促進產業結構優化、改變經濟增長方式、發展區域循環經濟等。

參考文獻:

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(作者單位:中共青海省委黨校)