資源稅征收中的政府間管轄權與稅收歸屬協調

[摘 要]資源稅制度是自然資源開發中保護資源、平衡經濟發展的重要稅收制度，我國的資源稅制度的作用發揮不到位，其中很大程度是受各級政府間資源稅收管轄權沖突以及稅收歸屬不協調的影響。本文對資源稅征收中的各級政府間管轄權與稅收歸屬協調進行了分析，并提出相對應的建議。

[關鍵詞]資源稅 管轄權 稅收歸屬分配

作者簡介：焦蘊慈 (1985- ) ，女，河南人，蘭州商學院法學院2007級經濟法研究生，研究方向：財稅金融法。

自然資源是大自然賦予人類的寶藏，是社會經濟發展所依托的基礎。豐富的自然資源，為我國西部的經濟發展提供了堅實基礎，但從多年來的社會發展經驗不難看出，西部的自然資源優勢并沒有轉化為經濟發展優勢。在如今西部大開發的良好背景下，自然資源的開發不斷加快，一方面導致西部資源地很多環境問題日益嚴重，另一方面，付出慘痛環境代價的同時，西部經濟發展與全國經濟發展差距卻在不斷拉大。21世紀，全國經濟發展主導的東部地區60%的原材料需要西部供給，50%的能源靠西部輸送[6]，西部經濟發展關乎全國經濟的走向。如何讓西部的資源優勢發揮出來，使西部經濟與全國經濟協調發展，已經是我國在構建和諧社會、加快經濟平穩發展中亟待解決的問題。

資源稅制度基于“庇古稅”理論基礎旨在化解由于私人成本和社會成本存在差距所導致的社會不公，進而實現社會資源財富的最優分配，是對開采資源取得的超額利潤進行征稅的稅種。各國實踐都已經將其作為調節資源開采經濟發展的重要手段進行充分利用。我國也于1993年11月26日發布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，確立了資源稅制度。但是十多年的實踐中，似乎理想中的狀態并沒有達到，資源稅的作用并沒有得到真正的有效發揮。這其中有諸多原因，很重要的一點就是沒有做好資源稅征收中的各政府間管轄權的協調和稅收歸屬的分配。

一、我國現行資源稅征收制度中的政府間管轄權沖突

稅收的管轄權分配，影響著國家和區域間的稅收財政收入的分配，進而決定地區建設和發展的資金來源。在資源稅征收制度中，管轄權就體現在征收辦法的制定，征收、監管的執行等方面。在我國現行的資源稅征收制度中，政府間管轄權沖突主要有兩種形式：

（一）地方政府與中央政府管轄權的沖突

從縱向來看，資源稅征收中的地方政府和中央政府的垂直關系需要協調。資源稅的征收主要是依靠屬地資源，地方政府當然的享有資源稅收的管轄權。同時，地方政府對自己轄區內的實際狀況的信息掌握相對完全，也能夠更有效的做出有利于當地發展的判斷，更容易設計出有效的環境保護制度和規制手段。但也會出現一些負面狀況，地方政府之間為了競爭稅源，可能放松轄區內相關的環境管制規則來吸引稅源，從而很難實現資源稅保護資源環境的預期目標。而且資源稅制度不僅關乎稅收財政收入，更關乎環境發展。環境問題通常是具有延展性的，一個地區的環境問題可能蔓延至周邊地區，其影響重大決定了需要有中央的宏觀把握介入。而中央的管轄能夠從整體上進行宏觀把握，卻很難把握各地區的差異狀況，又會造成制度與現實脫節，對于制度的執行力也會產生影響。

（二）資源地政府與生產地政府管轄權的沖突

從橫向來看，同級的地方政府之間的資源稅管轄也會出現沖突。在我國目前的資源稅征收制度中，主要立法文件是1993年的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》。《中華人民共和國資源稅暫行條例》第十二條規定：“納稅人應納的資源稅，應當向應稅產品的開采或者生產所在地主管稅務機關繳納。納稅人在本省、自治區、直轄市范圍內開采或者生產應稅產品，其納稅地點需要調整的，由省、自治區、直轄市稅務機關決定。” 《中華人民共和國資源稅暫行條例實施細則》第十條規定：“具體實施時，跨省開采資源稅應稅產品的單位，其下屬生產單位與核算單位不在同一省、自治區、直轄市的，對其開采的礦產品，一律在開采地納稅，其應納稅款由獨立核算、自負盈虧的單位，按照開采地的實際銷售量（或者自用量）及適用的單位稅額計算劃撥。”《實施細則》中“一律在開采地納稅”的規定體現了偏向于補償資源地的稅收政策選擇。而在現實中，由“獨立核算”的單位進行繳納這一規定在很大程度上限制了資源地政府的資源稅收管轄權。因為西部資源地的地理環境和生存環境往往較差，基礎設施、生活娛樂設施、文化教育設施等條件的落后導致一種普遍現象：資源開發企業往往在資源地只設置一個非獨立核算的生產部門，進行日常的生產，而將其總部設在經濟發達的東部城市，作為獨立經濟核算的管理機構。這種生產部門與其法人管理機構分離，分別歸屬不同行政區域的設置情況，使得資源地對資源開發企業的稅收管轄權完全架空，形同虛設，資源地的稅收權益自然得不到實現。隨著經濟一體化和市場發展進程的加快，這種跨區域經營，征稅對象發生地與生產地分離的情況越來越多，對資源地稅收財政造成的影響也是越來越大[7]。同時，資源跨區域開發企業的生產經營，一方面會給資源地帶來資源的開發、治理成本，需要資源地政府的財政支出支持；另一方面還需要并享受到資源地政府提供的公共服務，這也會消耗資源地政府提供的公共服務。而對于當地自然環境的影響卻沒有進行補償，這對資源地的經濟發展是不公平的，也嚴重影響了資源地的可持續發展。

二、資源稅收歸屬問題的探討

資源稅制度的最根本目的就是化解私人成本與社會成本之間的差異，保障社會公平。在理想狀態中，資源地可以利用資源稅收進行經濟發展補償，包括治理因資源開發造成的環境問題和進行自身的經濟建設。目前我國的資源稅屬于地方稅種，資源補償費則屬于地方與國家共享稅，稅收分配制度總體是中央政府拿大頭，地方政府分配百分之二十五。很多學者認為，這樣的分配下資源地的屬地資源優勢不能得到充分發揮，不利于資源地的經濟發展和環境保護，并且資源稅在我國的稅收體系中不算大戶，在每年全國稅收收入中只占很小的比重，中央完全可以讓利于地方。

但正如前文所述，在我國目前的稅收實踐中，資源稅經常由發達地區的企業管理法人機構所在地政府享有管轄權進行征收。在這種情況下，即使將中央與地方政府的分稅比例進行調整，也很難達到照顧資源地的目的，結果還可能與期待的相反：更多的資源稅金流入發達地區財政收入，資源地能夠真正得到的收益并不大，甚至可能會造成東西部經濟差距更加增大的情況。因此單純從調整分配比例來協調資源稅制體系不盡合理，應考慮多方面因素的綜合作用進行協調。

三、各級政府間管轄權與稅收歸屬協調對策

基于上文分析，要使資源稅收制度的作用得到真正充分的發揮，必須整體協調各政府間的稅收管轄權和稅收分配比例。根據對他國資源稅征收實踐的借鑒，結合我國實際情況，我國可以通過以下兩種模式協調資源稅征收。

（一）“跨區稅”模式

在現有的資源稅納稅實踐中，資源開發企業納稅地與資源開發地分離的情況無法避免，企業采取設立非獨立核算部門進行開采生產，同時設置總部進行管理，是世界范圍內廣泛使用的經營模式，實踐證明，這種模式有益于提高生產效率，是適應市場經濟發展的。在美國、加拿大等發達國家也普遍存在著跨州經營的資源開發現象。為解決此種模式帶來的經濟發展不公問題，上述國家對于這種跨區域開采的征稅方法是：由資源地政府在資源運出本地時征收“跨區稅”。此種做法可以有效的保證資源地政府的稅收管轄權，保證資源稅的公平價值實現。我國可以對此經驗進行借鑒，由各省對運出本省的資源征收“跨區稅”。在征收跨區稅的模式下，再進行地方與中央分稅比例的調節，保障地方財政來自資源的收入。

采用“跨區稅”還可以解決一個現實問題，就是對資源地當地居民利用資源的優惠。比如在我國西北地區的農村，煤炭是農民冬天的主要取暖原料，是農民的生活必需品。煤炭的價格中必然包含著對開采者征收的資源稅，而最后資源地的農民在承擔環境損害后果的同時也要承擔這些因資源稅收引起的價格提高，很多貧困地區的農民難以承受過高的煤價，在寒冷的冬天只能對煤望而卻步，基本的采暖無法得到保障，這無疑與采用資源稅體現公平發展的理念背道而馳。在采用“跨區稅”的制度下，可以給與資源地政府適當的立法權限，讓其根據自己的權限進行自主協調，對運往區域外進行盈利加工的資源征收較高額度的稅收，而對地區內居民日常生活必需的資源利用給予優惠，實行低稅率征收或是免征。

（二）統歸中央模式

“跨區稅”的征收可以充分協調資源地與開發地政府的稅收管轄沖突，但實際操作較為復雜，可以說是幾乎完全打破了現有的資源稅制度，此種模式的構建難度較大。在不對我國現行的資源稅征收制度進行大幅度改變的基礎上，筆者認為可以不必過于強調“中央讓利于地方”，相反可以將資源稅收入統歸中央。由中央對資源稅進行統一征收后，建立完善的資源稅收利用機制，按照各地區的經濟差異進行分配，通過財政的轉移支付補償給資源地。可以將有資源稅收取得的財政款項劃分為兩大部分，首先，要保證環境治理的投資，用以彌補對資源地生態環境的破壞以及對一些先進開采技術、設施的引進、改造經費。另外還要對資源地的經濟產業發展給與一定的扶持，使資源地在資源開采的同時其自身也能得到發展，真正體現資源稅收的公平價值。

在統歸中央模式下，對于資源稅金原則上是由中央收取，也可以有所例外。應充分發揮地方政府的信息優勢，給予地方政府適當的立法權，對于一些影響范圍小的稅種，可以進行區域自治立法，收稅后稅金由地方政府和中央按照比例共享，這樣也有助于提高地區稅收執行的動力。另外，當地政府還可以結合當地的發展實際，針對本地居民使用和跨區域開采給予不同的政策，保障當地居民的權益。

參考文獻

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[7]中國稅務學會學術研究委員會，《西部大開發戰略與稅收政策研究》，中國稅務出版社2004年版第141頁